民進黨推新竹縣市合併升格的意圖與影響及應對之道
The intent, impact and coping tactics of the DPP's push to merge and upgrade Hsinchu County and City
■ 文/潘錫堂 台灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 日期:2022-01-17 香港經濟導報

       民進黨企圖強修《地制法》推動新竹縣市合併升格,因事前缺乏公開討論,違反程序正義,黨內外皆傳出強烈異議。於是蔡英文下令黨公職支持大新竹合併升格,民進黨原想再將修正草案逕付二讀,但法案被國民黨先一步搶佔主席台擋下。為化解壓力,原本欲藉此更上一層樓的人選新竹市長林智堅被迫宣布棄選,以求平息紛爭;即便如此,仍無法正當化“竹竹併”的倉促與一黨之私的作為。看來民進黨為大新竹“一字修法”拿掉人口限制,通過後等於每個縣市都能提出升格案申請,蔡英文當局成最後的裁判者,勢必出現淪為“三等人民”的爭議,更撕裂縣市間的情感,為牽一髮而動全身的“蝴蝶效應”堪憂。


       “竹竹併”為民進黨選舉考量


       《地方制度法》規定人口達125萬人以上,方可升格“直轄市”,而新竹縣、市人口加總僅102萬多,卻為求升格而修法,這豈不是削足適履知法玩法嗎?特別是民進黨立法機構黨團總召柯建銘所提修法版本,完全取消人口門檻,任何“政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區”都可以設立“直轄市”。如此修法,等於將升格的准駁完全由蔡當局決定,這堪稱又是民進黨濫權的一個明證。如果竹竹合併真的這麼重要,柯建銘、林智堅之前怎麼不提?又竹竹合併為何排除苗栗?若區域整併真的這麼重要,最簡單的方法就是納入苗栗,讓人口符合《地制法》的規定,但柯建銘、林智堅又不願意,這就更可疑了。

       由此可見,竹竹合併的真正目的,還是為了民進黨的選舉利益。2022年底林智堅的任期將屆滿,目前民進黨在新竹市無人可匹敵想參選的民眾黨“立委”高虹安,在“三腳督”的新竹市,民進黨佔不到便宜,新竹縣又是穩定藍大於綠,照此態勢,可以想見2022年底的新竹縣長、新竹市長的選舉,都不會是民進黨得利。然而,一旦竹竹合併,就可以稀釋第三勢力在新竹市的支持度,而讓未來的大新竹市長選舉回歸藍綠對決,這才是柯建銘與林智堅的盤算所在。

       而國民黨自“公投”戰敗以來,似乎也無具建設性的檢討,民進黨拋出“竹竹併”與《地制法》的修法,國民黨以“2026竹竹苗科技城”因應,議題聲量遠遠落後,當林智堅宣布不選後,國民黨又頓失博弈力道。不只如此,民進黨拋出縣市合併或升格的誘因,連國民黨部分縣市都被該議題牽制,反而給民進黨形成主場的機會。若竹竹合併升格成真,國民黨敗選的機會不低,畢竟高虹安也想選,除非藍白合共推人選,或可一搏。

       至於林智堅退選的原因眾說紛紜,綠營內部缺乏共識應是關鍵。不僅“英系”與“正國會”派系對此始終態度保留,新竹當地的綠營人士反彈,恐怕更是壓垮駱駝的最後一根稻草。林智堅宣布不選,但民進黨並未放緩匆促修法的時程。他們正試圖透過輿論,為其他在野黨製造更大的限時修法的壓力,要求其配合修法,目的在於希望竹竹合併先成定局。之後放任綠營地方人士內鬥,結果必然一盤散沙且毫無勝算,此時蔡英文再徵召林智堅“空降”求勝。林智堅為勝選而被動接受徵召,當然更無不可。


▲新竹市位於中國台灣省西北部,是一座新型工業城市,為中國台灣省的人口第七大都市。新竹縣、市人口加總僅102萬左右。圖為2021年9月5日,新竹市舉行風箏節,民眾在廣場上放風箏。(視覺中國圖片)


       “統籌分配款”暴增是升格最大誘惑


       尤有甚者,蔡英文之所以強推竹竹併,另一考量因素是看準了升格“直轄市”的諸多的好處,料定在野黨也不敢擋。升格最大的誘惑在“統籌分配款”的暴增,目前六都的統籌分配款約在新台幣200多億元到400多億元之間,新竹縣市卻僅40億元~50億元,落差極大。也因此,一旦新竹升格,至少能增加100多億元的分配款,可用於都會各項建設。但進一步看,造成都會與縣市間統籌分配款偌大差距的根源,在於《財政收支劃分法》的老舊與不公。六都改制已逾十年,但《財劃法》卻20多年未修,導致資源的分配不符現實需要。都會分走最多大餅,造成“富者恆富,窮者愈窮”。蔡當局若不從《財劃法》的源頭解決財政分配的問題,卻一味在那裏增加“直轄市”的數量,則台灣的城鄉失調及貧富差距將永遠爬不出失衡的黑洞。

       要言之,真正的問題不是新竹縣市該不該合併升格,而是台灣無限度的都會化擴張,究竟要走到什麼地步?也就是財政劃分要剝削縣市到什麼時候?事實上,各界反對的是民進黨的程序不正義,而不是“大新竹升格”本身。民進黨倉促推動“竹竹併”,不僅剝奪公眾的討論權,也把區域劃分的均衡變成兒戲,置法制與全台區域規劃於不顧。我們可窺見現行六都引發的各種現實問題,非“直轄市”淪為“二等人民”的怪象尚未解決,就急着要再增加“直轄市”。在配套措施都未做之下,待第七、第八都出現後,資源又被強勢分食,非“直轄市民”恐怕更淪為“三等人民”。


       以修法應對縣市爭相合併升格爭議


       緊接着,來分析以修法應對縣市爭相合併升格的爭議。大新竹升格的議題仍方興未艾,但迄今只有民進黨立法機構黨團總召柯建銘提出的《地方制度法修正草案》,蔡英文、蘇貞昌雖表態支持大新竹升格,卻未責成相關部門研究升格後的配套措施,攸關台灣土地規劃的《行政區劃法》和《財政收支劃分法》也未見立法或修法計劃。其實,若上述二法能進行修正,則“竹竹併”所引燃的搶着升格的連鎖效應,將可止歇。

       《行政區劃法草案》提及,台灣現行“直轄市”無法擔任帶動區域發展的領頭羊角色,且具強大的磁吸效應,致使周邊區域留才不易、財政欠佳等地方治理的困境,為建立公平合理的行政區劃程序,亟需制定《行政區劃法》,但草案卻最近才送出“內政部”大門,竹竹倉促合併豈非又擴大富都和窮縣的差距?內政部門怎能視若無睹?事實上,截至2021年11月底止,全台賦稅實徵數新台幣2兆7千一百億多元,台當局有2兆3698億多元,佔87.45%;縣市有3401億多元,僅佔12.55%,可見縣市之財政困難程度遠超乎想像。

       《財劃法》曾在1999年修正,由台當局直接發放統籌款及補助款給縣市,當時僅有台北市、高雄市兩都,便有學者憂心,任何縣市升格或合併升格為“直轄市”,原本的“直轄市”能分配到的統籌款會減少。早在2015年,不分藍綠的13個非“直轄”縣市首長就連署要求修正《財劃法》,合理分配統籌分配款,如今仍只聞樓梯響。至於內政部門的《行政區劃程序法草案》雖已送行政機構審議,但僅就行政區域調整後的業務,財產之交接移轉做原則性規範,並無各界關注的行政區域調整藍圖規劃方案。

       追本溯源,《行政收支劃分法》由台當局所制定,將絕大部分高金額稅目劃歸台當局,再透過統籌分配稅及補助款方式,移轉部分稅課收入給予縣市。其實,為何不直接修正《財劃法》?將相當於台當局補助款之收入直接劃歸縣市。如此不僅可以提高縣市自籌財源的比率,也不必由台當局徵收後再移轉給縣市,徒然增加行政程序。深究其癥結厥為“權力”二字而已,因台當局欲掌控縣市,最有效的方法為“錢財”二字,因為財政為庶政之母。縣市施政在在需要財源,台當局掌握對縣市的補助款,則主動權全然操之在手中。包括:一、台當局對於同一政黨的縣市首長是否投以“關愛的眼神”?二、縣市雖不至於俯首聽命,但仰人鼻息度日,必須保持與台當局之良好關係,否則除統籌分配稅款係依公式計算外,僅能拿到少額補助款。

       再進一步言,蔡英文當局必須誠實面對新竹市長林智堅倡議升格的唯一正當理由,即“新竹縣市對高科技產業貢獻大,每年創稅1900億元新台幣,但是分到的統籌分配稅款卻是倒數第五名”。直球對決的答案,顯然是蔡當局應該把新竹縣市拼經濟、承受汙染所創造的稅收,也就是全部被蔡當局收歸為稅收的所得稅和營業稅、貨物稅,拿出來和新竹縣市“共享”。

       由於《財政收支劃分法》已經22年沒有修訂,財政部門負責人又“跳票”,造成蔡當局“集錢”又集權的現象。若扣除統籌分配稅款、補助款之後,蔡當局的收入就超過全部台當局的大約3兆元新台幣的7成,支出比重卻不到全部台當局支出的6成,代表蔡當局應該拿出一成的收入(至少3千億元新台幣)分給縣市。而2021年11月累計的稅收,超徵且高成長的都是所得稅、營業稅、證交稅等,縣市的總稅收還不到營業稅的7成,可見財政垂直不均不公的現象更加惡化。

       總之,《財政收支劃分法》確有必要重新修正,進而增加縣市財政收入的必要性。亦即,有必要盡速建立體制,放之四海皆準,對縣市一視同仁,不可因人、因時、因事、因地而有差別性對待。因此,實可建議請柯建銘總召配合修訂《財劃法》,一次制度性地將4千億元新台幣的財源下放給縣市,則縣市爭相升格的連鎖效應,研判應可止歇。

▲苗栗被排除在此次竹竹合併之外,苗栗縣隸屬於中國台灣省,位於台灣島北部偏南沿海地區,東面與新竹縣相鄰,西面瀕臨台灣海峽,南面接壤台中市,北面毗連新竹市、新竹縣。圖為中國台灣苗栗好望角。(視覺中國圖片)
 

經濟導報——香港最悠久的中文財經刊物