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中國經濟功能區:過去、現在、未來
The past, present and future of China's economic functional zones
中山大學粵港澳發展研究院研究員,中山大學自貿區綜合研究院副研究員 陸劍寶 [第3432期 2018-12-03發表]
經濟功能區是中國經濟迅速發展的重要抓手。通過設立特殊經濟區域先行試驗,獲得經驗後進一步在全國範圍內複製推廣,成為中國特色社會主義建設的重要路徑。中國改革開放後出現的經濟功能區主要包括:經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域、邊境/跨境經濟合作區、國家級新區、國家自主創新示範區、全面創新改革試驗區、自由貿易試驗區等多種類型。其中海關特殊監管區域又涵蓋6種形態:保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區、綜合保稅區。
 

39年前默默無聞的“小漁村”,如今已成為管理人口超2000萬的現代化國際都市。深圳經濟特區的發展崛起,印證改革開放是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路,創造了世界工業化、城市化和現代化史上的奇迹。(新華社圖片)  
 
 

經濟特區:

中國對外開放的成功典範

 
經濟特區被視為中國改革開放的發端與縮影。1980年,為了充分利用新一輪國際產業轉移機遇,發揮東南沿海省份毗鄰港澳,海外華僑眾多和本地土地、勞動力成本低廉優勢,國家先後批准設立深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個經濟特區。全國人大常委會1980年8月26日,通過了《廣東省經濟特區暫行條例》,對經濟特區進行國家專門立法;實施允許外國投資者擁有多次入境簽證、允許外資企業不受適用於國企勞動管理條例的約束、免除進口關稅、免繳企業所得稅、在區內工作的境外公民免徵50%的個人工資收入所得稅等優惠政策;實行分線管理,成為深圳市內長期存在“關內”和“關外”地區稱謂的由來。5個經濟特區也取得了不同發展成效,深圳從一個小漁村蛻變為現代化國際城市,科技創新能力對標美國矽谷;珠海、廈門、汕頭、海南等則由於城市定位、城市區位、產業結構等種種原因,經濟特區功能未能發揮明顯。
 

經濟技術開發區:

開放從點到面

 
為進一步發揮經濟特區改革開放經驗的輻射外溢效應,國家於1984~1988年間在12個沿海開放城市設立首批14個國家經濟技術開發區,充分發揮沿海城市港口優勢,接納國際資本和產業轉移,擴大出口創匯,但政策優惠程度低於經濟特區。中國對外開放格局開始從經濟特區的“點”向沿海城市“一條線”拉開。目前,國家經濟技術開發區數量已達到219個,由商務部歸口管理。東部地區的經濟技術開發區經濟效益總體較好,注重開放創新,優化資源配置,區域帶動作用提升;部分內陸地區注重學習複製、承接產業轉移收效明顯。
 

國家高新區:

科技推動創新經濟

 
經濟特區、國家經濟技術開發區的戰略功能是擴大對外開放,做大加工貿易,為國家積極創收外匯,國家高新技術產業開發區則是發展自主創新的高新技術產業。1988年,中國實施國家高新技術產業化發展計劃—火炬計劃,創辦國家高新區成為該計劃的重要內容。2009年開始,中國依託國家高新區設立國家自主創新示範區,在發展高科技產業的同時,更加注重發展戰略性新興產業、科技體制機制改革,優化創新生態,引領產業創新升級。目前,國家高新區有156個,國家自主創新示範區19個,由科技部歸口管理。中關村、上海張江、杭州、武漢、深圳、廣州、成都等高新區的創新能力繼續走在全國前列。
 

國家新區:

區域經濟發展大平台

 
與國家經濟技術開發區、國家高新區相比,中國於1992年開始設立面積更廣闊的國家級新區。除了要突出體現落實國家重大改革發展任務和創新體制機制的試驗示範作用外,同時要實現產城聯動,建設國際化城市。最先設立的浦東新區、濱海新區已演變為行政區,而其他新區仍延續管委會體制。最近一個獲得國務院批覆的新區是雄安新區,目前全國的國家級新區合共19個。國家級新區在帶動區域經濟發展發揮了重要作用,大多數新區經濟增速領先所在省(市)平均水平,也是重大固定資產投資項目落地的優先選址,經濟體量迅速做大。上海浦東新區、天津濱海新區更是成為當地經濟的龍頭。
 

2018年4月,海南全域被劃定為自貿試驗區,是目前為止四批合共12個自貿試驗區中面積最大的。圖為無人機拍攝的海南鋪前大橋,是中國首座跨越地震活動斷層的跨海橋樑。(新華社圖片) 
 

保稅區:

自由貿易的緩步前行

 
與此同時,經濟特區的“一線”在實踐中未真正放開,未能實行特殊關稅區的目標。1990年,中國內地第一個保稅區—上海外高橋保稅區成立,賦予保稅倉儲、出口加工、國際貿易和商品展示4大經濟功能,至1996年已陸續設立15個,隨後未再增設,並取消了保稅區國內貨物入區退稅政策,改為貨物實際離境後退稅。20世紀末,國家為了鼓勵外貿出口,設立15個出口加工區,定位“兩頭在外”,服務於產品外銷的加工貿易,實施封關運作、便捷通關和入區退稅。後來為了解決保稅區、出口加工區分屬兩個海關監管,轉關方式監管銜接不暢,國家推動“區港聯動”,設立保稅物流園區,即在一些港區或港口附近劃出一塊封閉管理的特定區域,賦予進口與國內貨物入區保稅、退稅政策,有專門閘口連通保稅區和港區,實行區港統一監管,以發展國際中轉、國際配送、國際採購和轉口貿易等倉儲物流產業為主。
 
然而,保稅區、出口加工區、保稅物流園區等各類海關特殊監管區域功能相對單一、彼此不連片的問題突出,制約了國際貿易、物流與製造業發展。為此,中國對原有海關特殊監管區域進行功能和區域整合,設立保稅港區,享受覆蓋前三類海關特殊監管區域的稅收、外匯管理優惠政策。與此同時,國家也在內陸地區試點“無水保稅港區”的構想—綜合保稅區。它不臨近港口,但享受的優惠政策與保稅港區等同。目前,保稅港區和綜合保稅區是中國目前開放程度最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的海關特殊監管區域。海關特殊監管區域在演變中的經濟功能不斷升級,開放度逐漸提升。
 

自由貿易試驗區:

用制度創新倒逼改革

 
2013年,為應對國際投資貿易規則變遷和國內經濟新常態,加之中美雙邊投資協定談判需要,中國設立自由貿易試驗區,賦予其制度創新的核心任務,要求地方“大膽試大膽闖自主改”,圍繞投資管理體制、貿易便利化、金融開放創新、政府職能轉變、法治化建設為主要內容的制度創新體系。第一個自貿試驗區—上海自貿試驗區是在4個海關特殊監管區域基礎上設立,但從第二批(廣東、天津、福建)開始,依託現有新區、海關特殊監管區域設立自貿試驗區,採取“圍網內+圍網外”劃區方式。到了2018年4月,海南全域被劃定為自貿試驗區,是目前為止四批合共12個自貿試驗區中面積最大的。然而自貿試驗區仍未實行“境內關外”監管模式,也未遵循國家為經濟特區立法的經驗,目前自貿試驗區制度創新面臨改革主體與措施碎片化、缺乏法律保障、地方改革事權受限、稅制競爭力不強等問題。
 

自由貿易港:

自由貿易試驗區的非簡單升級版

 
2018年4月,中共中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區,支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設,分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。既然有了自由貿易試驗區,再提設立自由貿易港,那就並不簡單是自由貿易試驗區的功能升級版。自由貿易港作為目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區,要承擔國家發展更大的戰略任務。自由貿易港的建設主要是:賦予地方政府更大的改革開放自主權,在特定區域特定行業進行大膽放開,審慎監管;“負面清單”可以適時適地擴大開放;以貿易便利化促貿易轉型升級;在自由貿易港逐步實行低稅收政策;在自由貿易港開展離岸金融業務;通過制度紅利引致高端要素集聚。最後,自由貿易港作為全球最開放水平的開發區,對外開放的戰略意義不容置疑,自由貿易港建設將與“一帶一路”倡議願景相輝映。
 


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