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中國自貿試驗區:敢問路在何方?
Where is way for China FTZ pilot areas?
中山大學粵港澳發展研究院研究員,中山大學自貿區綜合研究院副研究員 陸劍寶 [第3426期 2018-09-10發表]
中國自由貿易試驗區的設立是黨中央、國務院全面深化改革和擴大開放的重大戰略舉措。2013年,中國(上海)自由貿易試驗區掛牌成立;2015年天津、廣東、福建3大自由貿易試驗區掛牌成立;2017年3月,遼寧、陜西、河南、浙江、湖北、四川、重慶7大自由貿易試驗區相繼掛牌成立。截至目前,中國的自由貿易試驗區已經形成了“1+3+7”的空間分佈格局。11個自貿試驗區均勻而有序地分佈在東北、華北、華中、華東、華南和西南地區。
 
2018年4月13日,習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話時指出,海南全島建設自由貿易試驗區,要以制度創新為核心,賦予更大改革自主權,支持海南大膽試、大膽闖、自主改,加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境……
 
如今,上海自貿試驗區旨在進一步探索中國的金融放開創新;廣東自貿試驗區突出粵港澳深度合作目標;福建自貿試驗區則彰顯對台特色;陜西自貿試驗區響應國家的“一帶一路”政策;遼寧自貿試驗區為東北工業基地轉型提供經驗探索;浙江自貿試驗區則在海洋貿易制度創新上充當排頭兵。由此可見,國家的自貿試驗區建設已經從2013年的初期試點階段進入到加速推進階段。
 

一、中國自由貿易試驗區是強調“先行先試”的自由貿易區

 
中國自貿試驗區與傳統的開發區、經濟特區,或者海關特殊監管區或保稅區的最大區別在於:它不是簡單的對外開放政策窪地。自貿試驗區是集投資、貿易、金融、科創等領域於一體的綜合改革區;是全面對標國際通行規則,塑造國際化、便利化和法治化營商環境的壓力測試區;是全面提升治理水平、改變傳統行政理念、大幅提高行政效率的政府再造區。
 
過去中國的經濟開發區主要是以招商引資為抓手,通過財政扶持、資金優惠、便宜地價等方式換取投資進入和經濟增長。以園區經濟為特色的投資帶動為中國各地換取了一定的經濟發展,形成了顯著的效果,這在經濟發展初期的確有正面意義。但目前中國正面臨着經濟轉型升級和對外高水平開放的改革深水區,自貿試驗區的設立和擴容擴區,其意義絕不僅僅是物理形態和經濟總量的改變,而是制度層面的創新,強調制度的供給側改革。
 
自由貿易試驗區設立這些年以來,從改革較為簡單的自貿試驗區制度創新1.0版本的貿易便利化;深入到改革觸及到敏感領域和管制紅線的自貿試驗區制度創新2.0版本的投資便利化、金融國際化;再深入再到改革涉及全方位“放、管、服”的自貿試驗區制度創新3.0版本的創新要素跨境配置。自貿試驗區表現形式是投資、貿易、金融、科創等領域的制度創新,實質是以開放倒逼改革,加快促進政府職能轉變、政府組織重構、政府流程再造和政府監管創新。
 

二、這些年,中國自由貿易

試驗區的推進障礙

 
中國自由貿易試驗區經過各自貿試驗區地方政府與上級政府相關部門的積極推進,在政府職能轉變、投資貿易便利化、金融放開和法治化建設等領域均取得一定的制度創新成果,但由於發展時間較短,而且制度創新多觸及固有體制和利益割據,還有很多需要進一步完善的空間。
 

(一)制度創新受體制和觀念束縛

 
一是用行政邏輯代替市場邏輯。目前的一些簡政放權雖然減少了眾多市場主體的辦事成本,但政府行政主導自貿試驗區建設的痕迹明顯。二是用政績導向代替問題導向。在各個自貿試驗區建設過程中,政府在不斷推出各種各樣的創新舉措,創新呈現碎片化狀態,沒有制度的系統性和整體性,正所謂“創新眼花繚亂,幹部忙得團團轉”,這一切都容易走向滿足主政者“晉升錦標賽”需要的路徑。於是在各自貿試驗區的制度創新中,更多看到的是大量基礎設施、房地產項目的動工以及做事方法和手段的創新,難以看到制度發生結構的變化,這或許就是自貿試驗區制度創新瓶頸的本質所在。
 
▲5月20日至22日,中共中央政治局常委、國務院副總理韓正在廣東調研自貿試驗區建設和深化粵港澳合作等工作。圖為韓正在深圳前海深港青年夢工場與深港青年創業創新團隊互動交流。(新華社圖片)
 

(二)制度創新系統推進欠缺高規格和系統性

 
方案實施方面:《建設實施方案》對自貿試驗區建設給出了高規格和全盤性的構思。但在方案推進時各政府職能部門主要側重兩個方面:一是對原有行政流程的修補,增加一定的便利性,這的確對營商環境塑造起到一定作用。但行政效率的提升是任何政府部門應有之義,並不能深度體現自貿試驗區“行政倒逼改革”的本質。二是側重對本部門任務清單的認領,忽視了制度創新的系統性和全局性考慮。
 

(三)制度創新與企業需求差距

 
由於時間倉促和保密需要,自貿試驗區在設計“總體方案”、形成“負面清單”和制定“實施方案”過程中,未能大範圍地深入徵詢企業意見、制度需求和政策需求,缺乏一定的社會參與度。導致企業普遍反映“需要的制度和政策給不了,給了的制度和政策不需要”。對一些外商投資企業訪談得知,他們對自貿試驗區的行政體制改革、政策體系並不十分了解,很多企業處於觀望狀態。外資公司仍認為中國的大量法規、政策清晰度不高且變化較快,讓外資無法適從。政府沒有設置發佈、分類、解讀政策的權威窗口,企業諮詢和了解政策信息有較大困難,不能及時地了解最新政策。
 

(四)制度創新的“可複製、可推廣”效果不明顯

 
中國自貿試驗區肩負為其他地區提供可複製推廣經驗的制度溢出功能和區域聯動和輻射帶動功能。不是本質性的制度創新試驗對其他非自貿試驗區起不到本質的示範作用。如商事登記便利化、通關時間縮短等,非自貿試驗區也能直接實行。此外,第一二批的自貿試驗區都有區域聯動、區域帶動(長江經濟帶、京津冀一體化、粵港澳大灣區和海峽經濟圈)和服務國家對外開放的“一帶一路”戰略的任務。但是在現實中,各省的自貿試驗區較多專注於自身的要素集聚和招商引資,而較少研究區域協調發展和服務國家戰略,即是同一省份的不同片區之間聯動性也相當不足。
 

三、中國自由貿易試驗區

下一步的發展路向

 

(一)構建“1+3+7”的制度創新推廣體系

 
四批自由貿易試驗區從選址到各自的優勢都各有特色。在從制度創新過程中,既要加強統一指導,又要充分發揮地方積極性和主動性,鼓勵各個自貿試驗區根據自身實際,推進差別化試驗和錯位發展。上海自貿試驗區總結得金融放開和“雙自聯動”經驗可以在合適的自貿試驗區進行部分或全部推廣;廣東探索的粵港澳服務貿易便利化創新經驗、福建探索的對台投資便利化創新經驗、天津探索的城市群聯動經驗均可以在條件相似的地方進行推廣。三批自貿試驗區的政府職能轉變經驗和新業態監管模式也可以互相借鑑採用,做到在形成一批全國性的可複製推廣經驗的同時,又能彰顯地方特色。
 
▲這是位於上海外高橋保稅區的汽車滾裝碼頭。(新華社圖片)
 

(二)提升部分沿海自貿試驗區對標國際規則能力和對外開放水平

 
總結發現,三年的自貿試驗區建設成效與預期是有一定落差的,主要原因在於政府體制改革與自貿試驗區改革的協同不足以及放管範圍和幅度的風險性制約。但是,在中國積極推進“一帶一路”戰略過程中,加強對外開放水平,對標國際規則已經是不得不面對的議題。只有通過自貿試驗區的大膽試錯,形成一套“壓力測試”經驗,中國才能從容地融入開放型經濟建設中。比如廣東自貿試驗區在與粵港澳大灣區建設聯動中,除了可以通過加強與港澳的聯繫從而提升對標國際標準的能力外,還可以通過與21世紀海上絲綢之路沿線國家的合作,提升中國在東南亞市場的話語權。
 

(三)賦予自貿試驗區更大改革開放權,建設自由貿易港

 
自由貿易港被稱為全球開放度最高的特殊經濟功能區。諸如中國香港、新加坡、迪拜等國際先進自由港無不是以高度開放享譽世界。以自由貿易港為平台建設“全球開放水平最高的特殊經濟功能區”,借助一些局部地區實施開放與創新融為一體的綜合改革試驗,在貨物貿易、服務貿易、投資和人員流動方面賦予對標全球最高開放力度的改革自主權,加快推動先進製造業、金融和貿易、專業服務、文化、教育、醫療等領域有序放開對外資准入的限制,包括放寬外資註冊資本、股權比例、經營範圍,促進國內外商品、資金、人員、信息等要素自由流動。
 

(四)強化自貿區與腹地的內部聯動和城市群輻射帶動功能

 
一方面,一些條件成熟的自貿試驗區,如上海、前海和廈門等,可以借鑑新加坡的“港-產-城”聯動發展經驗,提高港口與產業和城市之間的聯動。另一方面,隨着“粵港澳大灣區”、“雄安新區”等國家級的城市群發展戰略推進,以自貿試驗區為支點的城市群協同機制急需建立。因此,未來中國自貿試驗區的“1+3+7+N”格局中,除了各自進行制度創新、總結改革經驗、發展本地經濟外,還要更加重視跨區域之間的聯動發展和發揮自貿區更大範圍的輻射帶動作用。



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