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美國自由貿易區管理模式對中國的啟示
■ 文/陸劍寶 中山大學經濟學博士後,廣州南方學院副教授,中山大學自貿區綜合研究院研究員 [第3501期 2021-09-13發表]
▲美國自由貿易區普遍採取開放寬鬆的外資准入政策。圖為 5月25日,帆船停靠在美國加利福尼亞州舊金山海邊的景象。(新華社圖片)

美國自由貿易區發展較為成熟,形成了一套穩定而且靈活高效的政府管理模式。美國專門設立宏觀管理機構,負責對全國各地的自由貿易區設區審批、監督、檢查和協調進行管理。每個州主要通過授權地方管理機構或法人機構的方式進行直接管理。自由貿易區的具體事務管理由政府授權專門的機構負責,可以是政府、法定機構或公司。這一點和我國有比較大的差別,我國自由貿易試驗區主要是由政府推動建設。
 

一、寬鬆的投資准入制度


美國自由貿易區普遍採取開放寬鬆的外資准入政策。首先是允許外商投資的領域範圍較廣,特別是在一些特定地區率先在區內放開一些限制性服務業的投資准入。其次是投資相關限制較少。在投資程度上,不需要政府審批和核准,只要在相關部門登記備案即可。不僅實現在自貿區內投資自由,自貿區內部企業向外部投資也相對自由,對外資股權限制亦較少。最後是對待外資實行國民待遇。

美國自由貿易區的投資管理制度也是實行負面清單制度,負面清單以外的領域均對外開放。負面清單保留部分領域或行業不對外資開放。主要包括第一類:明確禁止領域,如國內航空運輸。第二類:嚴格限制領域,如傳媒和通信領域。第三類:有選擇限制領域,如修築鐵路。第四類:特色限制領域,如水電領域。

 

二、高效的貿易通關制度


為提高境外與國內自由貿易區之間貨物進出口岸的效率,美國自由貿易區的做法是:境外貨物可以不受海關的監督而自由進出自貿區,自貿區內貨物也可以不受海關監管而自由運出境外。伴隨着經濟全球化和全球產業服務化的趨勢,服務貿易的領域和空間不斷拓展和延伸。美國自由貿易區在進出口貿易,轉口貿易基礎上,開始向服務貿易領域延伸拓展,但自由貿易區的服務貿易便利化制度安排仍相對缺乏。
 

三、寬鬆的金融政策


美國自由貿易區普遍採取寬鬆、自由、開放的外匯管理和金融政策。例如,於1979年設置的紐約第49號自貿區是全美國260個自由貿易區中最大的。紐約州政府在區內放鬆金融管制,實行金融相對的便利化和自由化。主要放開領域包括:放寬或取消對銀行存款利率的限制;減少或取消對銀行貸款規模的直接控制;允許更廣泛的業務交叉;允許更多新金融工具的使用和新金融市場的設立;放寬對外國金融機構經營活動的限制及對本國金融機構進入國際市場的限制,減少外匯管制。
 

四、具有競爭力的稅收制度


美國260個自由貿易區普遍採用具有競爭力的稅收政策。首先是實施區內比區外更低的稅率。除了關稅豁免之外,美國自由貿易區或自由港城市還普遍在企業所得稅、個人所得稅、營業稅、增值稅、消費歲等方面給予免稅、減稅、降稅、退稅等稅收優惠。其次是重點領域實施更加優惠的稅率,為支持支柱產業和重點吸引跨國公司總部,美國對相應的領域實行更為優惠的稅收支持。

美國自由貿易區的稅收徵收具體做法如下:首先是一般貨物免關稅,但生產設備進區必須繳納進口稅。其次是區內貨物免徵地方稅。再次是區內加工製造產品其增值部分不納稅,進口貨物和為出口目的而保存於區內的貨物,無論出於原始形態還是經過一定處理改變形態的均免徵州和當地的從量稅。

 

五、高效的海關監管


美國自貿區的海關監管以便捷高效為導向。一是“境內關外”,為提高境外與自由貿易區之間貨物進出口岸的效率,美國主要的做法就是不需要履行報關手續,境外貨物可以不受海關監管地自由進入自由貿易區,區內貨物也可以不受海關監管地自由運出境外。二是“港區聯動”,自由貿易區實行海港、空港與保稅區之間的多元聯動、一體化運作。三是信息化管理,通過多政府職能部門的整合,以“一站式”電子通關系統處理企業業務申報、數據傳輸、資料處理、核准作業流程及回執接受等功能,通關效率比較高。
 

六、先立法,後建區


西方國家設立自由貿易區最大的特點就是先立法再設立自由貿易區,以法律規定自貿區的法律定位和管理規則。美國國會在1934年成立第一個自由貿易區之前就通過了《對外貿易區法案》。1936年美國第一個自由貿易區在紐約的布魯克林設置並對外開放。通過完善的法律制度,為後來美國大量的自貿區設立提供標準的指導模板。根據《對外貿易法案》,宣布或批准每個州成為自由貿易區。法律明確規定了自由貿易區的區域性質和法律地位,以保障自由貿易區各項政策的穩定性,保障投資者的合法權益。立法內容包括園區的定位、功能、管理體制、優惠政策、監管制度,並成立一個專門的發展公司來管理該區的開發建設,或者成立一個地區開放管理機構來擔任開發工作。地方政府可以制定與自由貿易區相應的方案、條例、實施細則等地方性法規。


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