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美方保留對華301關稅 損人難利己
US’s Section 301 tariffs on China only harm others with no benefit to itself
■ 文/張介嶺 太和智庫高級研究員 [第3526期 2022-09-19發表]

▲美國勞工部13日公布的數據顯示,今年8月美國消費者價格指數(CPI)環比增長0.1%,同比增長8.3%,同比漲幅仍維持在歷史高位。儘管美國總統拜登強調新法案對增加財政收入和削減通脹的積極作用,但不少美國經濟學家認為,法案不會對通脹產生實質性影響。圖為9月13日,人們在美國華盛頓一家食品超市購物。(新華社圖片)

9月2日,美國貿易代表辦公室(USTR)發聲明稱,逾350家企業要求政府維持對華關稅,USTR將繼續下一步複審程式,讓利益相關者進一步陳述看法。拜登政府可能做出改變,最終決定須衡量“這類行動對美國經濟,包括消費者所造成的影響”。

2018年,根據“301調查”結果,特朗普對價值近3700億美元的中國商品加徵了四輪關稅,其中第一輪分別於當年7月6日和8月23日開始,對價值340億美元和160億美元的中國商品加徵關稅。根據美國《1974年貿易法》的規定,301條款下的關稅措施4年到期失效。

為緩解國內通脹壓力,拜登政府一直在考慮取消部分對華關稅。5月3日,USTR發布消息稱,將對加徵關稅啟動複審程式,徵求行業意見,以決定是否延期或者取消。美國貿易代表戴琦不顧商務部長雷蒙多和財政部長耶倫等內閣成員的意見,一直在對華加徵關稅問題上堅持強硬立場,將其視為對付中國的“關鍵籌碼”。

 

拜登政府保留關稅有何考量


拜登政府決定暫時不取消對華301關稅,原因是多方面的。首先,與台海局勢有關。上個月,路透社有報道稱,中國大陸針對佩洛西訪台在台灣周邊軍演後,美國政府暫時擱置了與這項議程相關的討論。面對北京的反應,華盛頓不想使事態升級,更不願示弱。

第二,中國未能投桃報李。有美國官員透露,美國單方面取消部分中國進口品關稅的計劃已被擱置,部分原因是美方尋求北京採取對等行動並履行中美"第一階段"貿易協定承諾遭到了拒絕。華盛頓抱怨,中方遠未兌現協議所作承諾,包括兩年內從美國增加777億美元的飛機、機械、車輛和藥品等製成品進口。

第三,來自勞工組織的阻力。近幾個月來,不斷有美國行業工會向USTR施壓,要求拜登政府從國家利益出發,着眼長遠,保留特朗普時期的所有關稅。勞工階層構成民主黨的選民基本盤。隨着11月中期選舉臨近,拜登政府擔心過急削減對華關稅引火焚身,激起勞工組織抗議,影響選情。

值得注意的時,當下美國社會,到處彌漫着反華戾氣。美國晨間諮詢公司(Morning Consult)不久前民調顯示,73%的選民支持政府對華使用貿易救濟措施,以保護美國產業和美國工人。此外,支持政府繼續對華徵收301關稅的選民比例高達71%。

9月7日,戴琦再次老生常談,警告中國必須以“開放市場”為前提,讓政府與市場保持足夠的邊界,同時遵守WTO規則。除非“中國經濟的運行模式可以和美國保持一致,否則美國不會改變現行的對華關稅政策”。她強調,拜登此前簽署的《2022晶片與科技法案》與目前對華徵收的關稅,都是美國維持對華競爭力的“有效工具”,也能確保經濟發展不會偏離“作為(美國)經濟基石的原則”。

 

渲染中美貿易失衡威脅美國經濟


美國游說保留對華301關稅的勞工組織五花八門,總的看都是出於部門私利不惜抹黑中國,尋求利益最大化。例如,以美國鋼鐵工人聯合會為首的工會團體敦促USTR保留對華額外關稅,為美國工人創造“公平的競爭環境”,並減少美國對中國供應商的依賴。

美國貿易游說團體“繁榮美國聯盟”(CPA)近日發文歷數中國“罪狀”,其中着墨最多的是中美貿易失衡繼續加劇。該組織稱,當世界經濟在與飛漲的能源價格、過度的通脹和可能的全球衰退中掙扎之際,中國的全球貿易順差正在衝向歷史新高。根據前七個月的數據,估計全年商品貿易順差將達到創紀錄的8860億美元,遠高於2015年5762億美元的最高點,也將創下全球貿易順差之最。

他們強調,當中國擴大其對世界的順差時,美國的逆差往往會進一步擴大。今年兩國單月貿易額分別首次超過了1000億美元。其中,受消費者支出、零售商囤積和美元估值過高、且仍在升值等因素驅動,美國3月份的貿易赤字達到1077億美元,而中國7月份的順差是1013億美元,與美國的數據大致相當,反映了美中貿易逆順差互為鏡像。

他們將中國出口激增一方面歸因於全球消費需求增加,另一方面又指責中國的出口政策,稱為了彌補國內市場低迷,中國政府通過向出口商提供貸款或延長貸款推動出口增長,助其不計成本促進出口,言下之意是國內經濟困境將刺激中國政府繼續加大扶持出口力度緩解壓力,削減對華關稅將加劇中美貿易巨大的不平衡。

如果單從經濟層面刨析中美貿易順差原因完全可以見仁見智,令人遺憾的是,這些人在討論經貿問題的同時,往往不由自主地亂扣政治帽子,竭盡污蔑誹謗之能事,如“繁榮美國聯盟(CPA)”首席執行官邁克爾·史圖莫堅稱:“戴大使一直是美國國內生產商和工人的堅定擁護者。儘管跨國公司和北京方面正在發起攻勢,游說拜登政府取消對華關稅,但這樣做將是對中國專制政權的單方面讓步,也是對中共繼續竊取智慧財產權和公然不遵守第一階段協議條款的獎賞”,“CPA強烈敦促拜登政府保留對華301關稅。”

 

通脹削減法案效果存疑


毋庸置疑,維持對華301關稅是美國通脹衝至40年最高的重要因素之一,8月份CPI雖有大幅回落,但仍處於歷史高位,距離美聯儲2%的通脹目標仍相當遙遠。顯而易見,削減對華關稅將有助於緩解美國的通脹壓力。

那麼,除了前述三大原因之外,拜登政府猶疑不決的底氣究竟在哪裏?當地時間8月16日,拜登總統簽署了總價值為7500億美元的《2022年通脹削減法案》,其中,3690億美元用於能源安全和氣候投資,目標是到2030年將碳排放量減少40%;640億美元用於平價醫療補貼,將老年人每年的自付藥物費用限制在2000美元;800億美元用於加強國稅局執法力度,確保高收入個人和公司不會逃稅。此外,對股票回購還將徵收1%的消費稅。

拜登在簽署《通脹削減法案》時表示,這項涉及醫療保障、清潔能源、稅收等內容的法案能緩解通脹、削減赤字。白宮亦稱,“這項歷史性立法將降低美國家庭的能源、處方藥和其他醫療保健成本,應對氣候危機,減少赤字,並使大型公司支付公平份額的稅款”,可望在未來十年內將政府的預算赤字減少約3000億美元。

專家認為,這項法案的主要目的可概括為“一升一降一增”,即通過“升”稅來降低聯邦政府財政赤字;通過“降”醫療成本來減輕通脹對部分人的影響;通過“增”補貼來鼓勵新能源和新能源車的發展,以應對高油價帶來的通脹問題。

不過,並非所有的人都這樣樂觀。有分析指,民主黨人稱《通脹削減法案》將減緩通脹,但這是不可能的。因缺乏促進醫療保健及綠色能源生產的內容,法案中的醫療保健和綠色能源補貼,以及稅收抵免可能推高,而非降低價格。只有供大於求時,價格才會下降,但法案鼓勵的正是相反的情況。

此外,法案通過控制藥價治療通脹,只是對消費者隱瞞了成本。價格控制不僅不會改變藥物生產、營銷的潛在成本,還降低了推動創新的利潤激勵,只會導致進入市場的新藥減少。拜登政府應通過真正的改革措施,增加供給,鼓勵儲蓄抑制通脹,而不是《通脹削減法案》這樣的噱頭。

 

301關稅改善貿易赤字作用有限


“繁榮美國聯盟”估計,美國今年的貿易逆差將創下紀錄,預計將達到1.13萬億美元,如果單計商品貿易,更將達到1.34萬億美元。對華貿易逆差同樣有擴大趨勢。根據美國人口普查局提供的數據,今年上半年,美國從中國進口的商品總額為2717億美元,創歷史新高,較2018年的前一高點高出8.9%。如果這種勢頭持續到年底,將達到創紀錄的5860億美元,這還不包括價值在800美元或以下可豁免301關稅的微量進口。

迄今為止,美國從中國進口的商品中約有一半被徵收了301條款關稅。“繁榮美國聯盟”稱,儘管這未能阻止近期美國從中國進口商品的增長,但已成功降低中國進口品在美國進口總盤中的佔比。2017年是特朗普對華開徵301關稅之前的最後一個完整年度,五年來,中國在美國進口市場的份額下降了5個百分點,從2017年的不到22%下降到今年的不到17%,這表明美國對中國的依賴正在減少。

數據顯示,拜登政府保留對華額外關稅,並不一定能夠減少美國的貿易逆差。事實上,連“繁榮美國聯盟”也承認,雖然過去五年中國在美國進口市場中的份額下降了5%,但東盟國家卻增加了3個百分點,首次超過10%。此外,歐盟、墨西哥和中美洲自貿區國家佔比也有所增加,雖然各不到一個百分點,但對美出口都增長了40%以上。

對美國來說,關稅使來自中國的進口品價格上漲,反過來又使消費者購買的產品價格更高。當下,降低通脹是拜登政府的主要目標。筆者在另一篇文章討論了削減對華關稅對遏制通脹的好處。

目前,大幅削減或增收對華關稅措施基本被擱置。據媒體報道,一位熟悉內情的美國官員透露,“總統在台灣海峽事件發生之前沒有做出決定,現在也沒有。所有的選擇都在桌面上,”這位官員表示。“唯一能做出決定的人是總統,他會根據我們的利益來做決定。”

顯然,拜登本人尚未在削減對華301關稅問題上做出最終決定。看來,在中期選情岌岌可危的情況下,這位年近八旬的老人將不得不更講政治,尋求平衡各方利益,在對華強硬和降低通脹之間取得“微妙的平衡”,很可能在取消部分對華關稅的同時,發起新的“301”調查,並將重點放在擴大關稅“排除清單”上,幫助一些依賴中國進口的企業紓緩壓力。

所謂關稅“排除清單”,指的是2018年12月,特朗普政府批准了2200多個進口類別的對華關稅豁免,包括許多關鍵的工業零部件和化學品。相關豁免在拜登上臺後已到期。為此,USTR從中選擇了549項商品繼續豁免。再次到期後,USTR又重啟豁免工作,被豁免的商品由原來的549項商品銳減至352項,一些行業組織和國會議員敦促USTR大幅擴大豁免名單。

客觀而論,美方在對華301關稅問題上失道寡助。前年9月15日,WTO就中國訴美301關稅措施案散發專家組報告,認定美方的做法違反WTO義務,建議美方予以糾正。今年1月26日,WTO宣布授予中國對等反制美國的權利。正如中國商務部發言人所指,中方將美方單邊主義和貿易保護主義的錯誤做法訴諸WTO爭端解決機制,是維護自身合法權益的需要,也彰顯了中方尊重世貿組織規則、維護多邊貿易體制權威性的堅定決心。

毫無疑問,美國要借助301關稅完全孤立中國這樣體量的經濟體簡直是在開國際玩笑,也必然是損人不利己。以WTO為核心的多邊貿易體制是國際貿易的基石。在新冠疫情仍舊困擾人類的今天,所謂供應鏈脫鈎很難一蹴而就,還可能傷人害己。拜登政府只有充分尊重以規則為基礎的多邊貿易體制,拿出實際行動與中方相向而行,共同維護多邊貿易體制,與中方達成諒解並作出必要的妥協,才能跳出冤冤相鬥的惡性循環,推動中美經濟,乃至全球經濟穩定健康發展。


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