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美推印太數貿協議意欲何為
■ 張介嶺 [第3519期 2022-06-13發表]

▲當地時間2022年5月23日下午,日本東京,日本首相岸田文雄、美國總統拜登、印度總理莫迪在東京都六本木的泉花園畫廊舉行“印太經濟框架”(簡稱IPEF)啟動儀式,其他初始成員國領導人或部長級官員通過視頻方式遠程參會。(人民視覺圖片)
 
剛剛過去的一個月,拜登政府在“印太戰略”方面祭出大招,正式啟動了“印太經濟框架(IPEF)”。美國貿易代表戴琦稱,提出“印太經濟框架”是為了應對非市場性政策和產業政策帶來的挑戰,涵蓋的重點包括晶片供應、基礎設施和數字經濟等領域。

顯而易見,在中美關係交惡的情況下,作為美國”印太戰略“經濟支柱的重要組成部分,“印太經濟框架”中所涉數字貿易協定意在確保美國在全球數位經濟治理規則中的主導地位,無疑將成為美對華地緣經濟競爭的重要工具,對華數字經濟會產生哪些衝擊值得關注。

 

數字貿易發展帶來新挑戰


進入本世紀後,互聯網發展迅猛,日新月異。在這波新科技大潮中,數字貿易在全球範圍內趁勢而上,對美國這樣的發達國家的GDP貢獻甚至超過了金融或商品流動,許多國家從數字經濟中大獲其益。

美國商務部數據顯示,美國數字貿易增速超過了傳統的貨物和服務貿易。2005年至2019年期間,美國數字經濟實際增加值年均增長5.2%,遠遠超過整體經濟年均2.2%的增速。
其中,2019年,“數字經濟”在美國GDP中佔比高達9.6%,支撐了770萬個就業崗位,約合全美總就業崗位的5.0%。2020年,美國數據和通信技術(ICT)服務出口增至840億美元,而與ICT有關聯的服務出口總額高達5,200億美元。

新冠疫情又進一步刺激了數字貿易的發展,給全球貿易政策帶來了新的挑戰。美方越來越重視包括高關稅、數據本地化要求、跨境數據流動限制、智慧財產權侵犯、強制技術轉讓、網絡過濾、經濟間諜活動、網絡犯罪風險、國家授意的竊取商業秘密等數字貿易壁壘。如何兼顧各方關切最優化解決新貿易壁壘成為國際社會的共同難題。

 

數字規則遊戲劍指中國


在全球數貿規則方面,美國、歐洲和中國各執己見。美方認為,中國在互聯網主權和網絡安全等方面的政策對美企構成重大挑戰。近年來,中國尋求加入區域數字協定的舉措,反映了北京推崇的數字標準、做法和網絡主權原則有悖於發達經濟體在數據自由流動和其他數貿政策方面的廣泛共識。

RCEP雖有數字貿易條款,卻給國家安全和公共安全開了個口子,留有例外條款。美國擔心,儘管中國已申請加入CPTPP和其他區域性數字倡議,但北京不會做出必要的改革,真正履行數貿承諾。

無論數貿規則如何複雜,單純從技術角度磋商,若將複雜問題簡單化,解決不同國家利益衝突的概率會大一些。問題是,當今的美國有一種傾向,總是有意無意地將中美之間的問題意識形態化,在數貿問題上也會從防止中國坐大的角度,營造針對北京的“戰略環境”。

美國要夯實在數字貿易領域決定性的影響力,最簡單的方法是重新加入CPTPP,強化該協定中的數位貿易章節,但受制於法律和國內政治等因素,拜登政府至少在眼下無望重返CPTPP。在這種情況下,一個單獨的、排他性的、覆蓋範圍較窄的區域數貿協定自然就成了最佳替代安排,有助於貿易夥伴盡快融入華盛頓對“自由開放的印太”的廣泛願景,制衡中國的地區野心。

 

制定數位貿易規則有現實基礎


美方心心念念數位貿易規則,可謂抓住了要害,不論是國內,還是國外,都有現實基礎。首先,數字貿易,以及其中的數字流動和數字服務對經濟的重要性日益凸顯,並日益成為數字保護主義的目標。更多的國家開始意識到了制定數貿協定的重要性,有創建相關遊戲規則的強烈願望。

第二,不少印太國家歡迎美國以任何形式參與數貿協定談判,扛大旗發揮影響。美國的參與可望使許多國家受益,可能成為刺激菲律賓等觀望國加入的重要經濟誘因,甚至印尼這樣的已實施一些數字保護主義政策的國家也會改弦易轍。

第三,數貿協定不用重起爐灶,美墨加自貿協定(USMCA)中的數貿章節、美日數貿協定、CPTPP電子商務章節、以及新加坡-澳大利亞和新加坡-新西蘭-智利數字經濟夥伴協定(DEPA),提供了現成的範本可供借鑒。

第四,拿中國說事在美國國內有市場。美國一些人習慣於妖魔化中國,批評中國的數貿壁壘限制跨國企業進入中國市場,成了中國政府施壓美企被迫轉移智慧財產權、敏感技術和商業秘密的槓桿,抹黑中國是全球非法竊取智慧財產權的最大源頭和網絡盜竊美國商業機密的主要國家。

毫無疑問,以中國為標靶拉幫結派啟動數貿協定談判將加劇美中業已惡化的緊張關係,這對民主黨十分有利,有助於拜登在國內政治鬥爭中處於有利位置。

 

數貿協議重在凸顯約束性


對拜登政府而言,擬定中的數貿協議最理想的應該是與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭,以及東盟一些國家簽訂多邊協議,在此基礎上再向全球擴展。然而,由於各國訴求並不一致,多邊協議恐難一蹴而就。拜登政府或會多管齊下,不得已時與主要交易夥伴簽署雙邊數貿協定,或更新現有自貿協定增加數貿內容。

此外,美國還可能考慮利用與印度、印尼、馬來西亞和越南等國簽署的“雙邊貿易和投資框架(TIFAs)”機制解決數貿規則問題。迄今為止,美國貿易代表辦公室已借助與印尼和越南的TIFAs機制,輔之以普遍優惠制下的免關稅市場准入等政策,換取這些國家修改數據本地化等數貿壁壘,並利用“美印貿易政策論壇”尋求與印度解決包括數字問題在內的貿易問題。

在美方看來,不管是多邊的,還是雙邊的,這些協議都必須體現美國的意志,包括數貿無關稅、原產國非歧視原則、客戶數據和隱私保護國家級高標準、智慧財產權保護,等等,尤其是數據流動的約束性規則和靈活合作機制。

正如美國前副貿易代表溫蒂·卡特勒(Wendy Cutler)所指,美國的印太戰略要想取得成功,就需要一個強大的經濟元素。如果沒有具有約束力和可執行性的規則,印太貿易和經濟框架如何為美企和工人提供明確而有意義的利益、支持美國更為廣泛的自由、開放和安全的互聯網倡議就會存在不確定性。

 

美國數貿規則涵蓋哪些內容


去年8月,美國戰略與國際問題研究中心(CSIS)在一份報告中提出了數字標準的四大支柱:一是互聯網應該保持自由、開放和交互操作。二是各國政府應確保資料的自由跨境流動。三是政府監管應促進創新和新興技術的發展。四是個人資料和敏感性資料應受保護,不被侵犯。

毋庸置疑,今後一段時間,美國貿易代表辦公室將與其他部門一起尋求志同道合的貿易夥伴的合作,與私營部門結成夥伴關係,磨合標準制定的共同點,遏制數字威權主義支持民主進程,打造符合美國法律和規範、有利於促進美國國家利益的全球數字經濟規則、規範,確立一套強有力的多邊標準,規範全球網絡安全、跨境資料傳輸和智慧財產權保護,為美國工人提供包容性和公平的貿易安排,反制中國等國的數字標準。

那麼,拜登政府將將如何下手實現美國的利益呢?梳理一下美國商會列出的數貿優先事項似可管中窺豹,幫助我們更好地把握美方的一些思路。其要點如下:

一是確保跨境數據自由流動和跨境數據自由訪問。全球數據本地化勢頭蔓延對數據保護產生了反作用,威脅經濟增長和新的市場機會。國與國之間確保數據自由流動對建立提高效率,幫助各種規模的公司進入全球價值鏈至關重要。為了遏制數貿壁壘的擴大,數貿協定簽約國需作出承諾,支持數據國際自由流動。

二是數據保護。保護數據和尊重隱私的必要性沒有爭議,但在不同的情況下對不同人而言,隱私保護的含義不同。以犧牲數據合法使用為代價談保護個人數據只會損害消費者的利益,制約創新。最優化監管模式應避免一刀切,而代之以通過更加細微的方法,承認不同行業數據使用的差異性,實現在商業上能夠合法使用個人數據,使消費者有能力作出知情選擇,確保數據跨境流動。

三是非歧視原則。非歧視原則是任何貿易協定的基礎,無論是數字貿易還是其他貿易協定都如此。對開放市場和非歧視規則作出明確承諾的國家的企業,在創造和開發新數字產品方面取得的進步比其他國家更大。必須確保成功將優秀產品推向市場的企業不會因成功反遭懲罰,被不公平地置於競爭劣勢。受益於政策環境獲得成功的國家也不應被歧視性對待。

四是禁止強制性技術轉讓,確保技術選擇自由。強制本地化、本地內容要求和強制技術轉讓作為市場准入的條件本質上具有歧視性,阻礙了投資,扼殺了創新,剝奪了數字產品和服務變革的經濟益處,違反了全球以規則為基礎的貿易體系確定的標準。不應強迫企業將包括源代碼和專有算法在內的技術轉讓給競爭對手或政府。企業運營有權使用最適合自己的技術,而不受限於競爭力較低的當地技術。

五是保護智慧財產權。數字經濟是創造令人驚歎的產品和服務的創意思維的發源地。創新和創造力推動增長、投資和競爭。在快速發展的數位時代,保護尖端數位產品和服務至關重要。隨着不同規模的企業都能夠從事數字貨物和數字服務貿易,專利、版權、商標和商業秘密在技術競爭力、保護就業和促進增長方面發揮着核心作用,確保了私營部門投資提升技術水準的高風險資源密集型長期項目。

六是推動數字時代海關現代化。小型企業和電子商務是每個經濟體經濟增長和創造就業的巨大驅動力。過時、繁雜、昂貴的海關手續拖延運輸時間,提高了交易成本,使得企業難以競爭。通過提高最低門檻、為低價值貨物提供高效清關,以及簡化海關手續等海關現代化措施,可望為供應鏈提供支持,增強經濟競爭力。數貿協定應繼續禁止對數字產品徵稅,這對中小型企業尤其有用,否則,它們無法全球競爭。

七是利用數字技術提高貿易便利化水平。只有在無紙化交易、可互操作支付系統和安全認證方法出現的情況下,數字貿易才有可能實現。數貿協定應擁抱無紙化貿易,因為它減少了跨境行政壁壘,使所有各方的貿易和外國投資收益最大化。同樣,各方應努力改進電子發票和電子支付系統,以確保它們是可互操作的,從而保持支付過程高效可靠。最後,各方必須就電子簽名和認證方法的標準達成一致,以保護消費者和電子市場交易。

八是促進以風險為基礎的行業網絡安全解決方案。網絡攻擊破壞了人們對一個日益依賴技術的經濟體的信任。國際法適用於網絡空間,這對建立開放、可交互操作、安全和可靠、支持國際貿易,加強國際安全,促進言論自由和創新的資訊和通信基礎設施至關重要。將私營部門視為有價值的合作夥伴並開展深度跨境合作的政府,最有利於保護本國公民和經濟。針對快速變化的威脅格局,應將政策聚焦於靈活的、以風險為基礎的網絡安全方法,建立國際標準和框架,幫助私營部門制定解決方案,滿足特定的網絡需求,並將其擴展到全球各國。加密越來越被視為增強數位生態系統隱私和安全的有價值的工具,各國政府應提供政策支持。加密政策和程式應該是技術中立的、合理的,兼顧業界不同部門的訴求。
此外,美國商會還就培育健全的監管環境、促進人工智慧領域的信任和創新、遵守以市場為導向的國際標準、數據管理與創新、政府間合作和問責,以及互聯網接入、消費者選擇和良治等數字規則要素進行了闡述。

據報道,拜登政府還希望通過數貿協定談判改變亞洲地區要求企業將全國客戶數據保存在境內,而不是境外的做法。美國國會也明確支持拜登政府利用“印太經濟框架”設定數貿全球標準,為美企提供確定性和更好的市場准入。

有分析指,如果拜登政府力推的數字標準門檻過高,又執意將中國排除在數貿協議之外,恐舉步維艱,很難如願以償。


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