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疫情為歐洲一體化帶來挑戰
Pandemic outbreak poses challenges to European integration
本刊記者 彭玉潔 [第3464期 2020-04-27發表]
新冠肺炎疫情自2020年初給中國帶來打擊後,自3月以來又氣勢洶洶地向歐洲奔去,給歐洲大陸所帶來的直接經濟影響自不必多說:航空、旅遊、餐飲等行業大量停擺,令本來GDP下行的歐洲更是雪上加霜;而歐盟的眾多議程,如英歐關係談判、共同難民政策、歐元區改革等只能一推再推。不過,相較於這些只待疫情穩定就能逐步恢復的創傷,此番疫情暴露了歐盟在面對重大危機時的虛弱與無力,為歐洲一體化進程帶來了更加深遠的挑戰。
 
在意大利新冠疫情爆發初期,歐盟各國不僅是置身事外、無一國響應意大利要求歐盟啟動的民事互助機制;更是不惜以鄰為壑,相互擠兌、截留防疫物資、禁止口罩等防疫物資出口;且各國相互封關成風,盡顯何謂“大難臨頭各自飛。”經歷黑暗時刻的意大利和西班牙對此感到心寒,歐盟旗幟被點火焚燒的視頻在意大利的社交媒體上流傳;意大利總統孔特3月28日質問歐盟:“如果歐盟不能團結起來,妥善處理這場新冠肺炎疫情帶來的危機,那麽它存在的理由是什麽?”堅決反對歐洲一體化的意大利前副總理瑪泰奧·薩爾維尼(Matteo Salvini)4月3日在推特上宣稱:“我們必須重新審視歐洲(歐盟),以及意大利在其中扮演的角色。它根本沒有給我們任何幫助。”
 
歐盟必須承認,在疫情初期對意大利的援助確實不夠,歐盟委員會主席馮德萊恩4月初在意大利主流媒體上發表公開信,為歐盟此前應對新冠疫情的表現道歉,承認疫情爆發之初歐盟存在各國只顧自身利益、缺乏團結意識的問題。“當前疫情下,人與人之間保持距離可以帶來安全,但歐盟成員國之間的距離,只會令每個國家陷入危機。”
 
馮德萊恩的公開信表明了歐盟將團結各成員國的姿態,在經歷過初期的驚慌失措後,歐盟開始推行盟內的整體封關,開通綠色通道協調各國運送物資、接濟其他國家病人……意大利、西班牙、法國、葡萄牙、德國等受疫情影響嚴重的國家在本國抗疫設備極度缺乏的情況下,透過內部的協調和安排,相互為一線救護人員緊急調配口罩、消毒液等抗疫用品;當法國總統馬克龍發表電視講話向全民募捐抗疫設備後,一些法國人主動將自家預留的少許口罩和消毒液送到醫院;每晚8點整,許多歐盟成員國的公民在陽台和窗台鼓掌,向戰鬥在抗議第一線的醫護人員致敬,成為一道靚麗的風景線。
 
在經濟層面,4月9日通過的5,400億歐元一攬子抗疫救助計劃,包括一項價值1,000億歐元的聯合就業保險基金、歐洲投資銀行為企業提供的2,000億歐元的流動性支持以及歐洲穩定機制(EMS)提供的最高2,400億歐元的信貸額度,被認為是歐盟在團結抗疫問題上邁出的關鍵一步。
 
在疫情面前,歐洲意識到只有調動積極性主動團結合作,才可能戰勝。但這仍掩飾不了歐盟內部存在着的種種根深蒂固的分歧與矛盾,並且可能在此次疫情過後帶來為歐盟一體化帶來更大的風險。正如法新社所說,“多年來,歐盟曾經面臨並且戰勝過一系列的外部威脅,但是這場疫情卻暴露出它的老傷口,而且這些傷口可能是致命的。”圍繞“新冠債券”的設立就是一個明顯的例子。
 

“新冠債券”進一步激化歐盟內部深層矛盾

 
為減少新冠疫情對歐洲經濟的進一步衝擊,近日,法國、意大利等九個歐元區成員國要求設立“新冠債券”,實質上就是以歐元區所有19個成員國做擔保發行的歐元債券,借此幫助經濟恢復。這樣由歐洲作為整體發行的債券相比於由意大利、希臘等國家單獨發行的債券,更有保障性,也有助於減輕南歐國家的財政負擔,增加這些國家民眾對歐元的認同感。
 
意大利與西班牙擔心,若防止經濟蕭條的款項全部由他們獨立借貸,事後會由陷入主權債務危機的風險,況且現行歐洲央行在債券市場提供的援助也非長久之計。按這些南歐國家說法,歐洲復甦不能沒有“新冠債券”。更重要的是,歐元債券的發行也將有助於歐元的國際化,有利於歐盟實現金融自主的訴求。
 
但以德國、荷蘭為首的歐盟成員反對設立“新冠債券”。他們認為,一些南歐國家的財政過於寬鬆,人們過度享受生活,寅吃卯糧,花錢大手大腳,“佔歐盟預算便宜”。如果共同發行債券,則將會有連帶責任,意味着傳統富裕國家得拿自己的錢去為那些不富裕的國家“埋單”。德國政壇長久以來就反對任何債務分攤機制,也擔憂幫南歐分擔赤字會招致國內輿論反彈,他們呼籲南歐國家應求助於歐債危機時制定的“歐洲穩定機制”,對此意大利、西班牙和希臘等過堅決反對,因為接受這一機制意味着必須嚴格壓縮公共開支,正是由於這一原因,意大利醫療衛生投資長期落後,在此次應對疫情時一觸即潰。
 
南方國家譴責北方國家自私自利、北方則批評前者大手大腳,即便是法國提出折中的債務共同化方案,以德國、荷蘭、芬蘭、奧地利為代表的北歐國家始終拒絕方案。許多意大利人再次感到被拋棄。意大利一批市長和政界人士在德國《法蘭克福匯報》上買了整版廣告版面,用來提醒德國,它在第二次世界大戰期間欠的債務從來沒被要求償還。
 
意大利負責南部地區的部長朱塞佩對《共和國報》稱:“我擔心,如果這場危機繼續下去,很多人共同關心的問題將從健康變成憤怒和仇恨。”
 
南北歐的矛盾由來已久。債務危機爆發以來,歐元區內南北分化更趨嚴重,意大利等南歐國家國債規模龐大、財政赤字率較高,德國等北方國家負債率低,財政政策空間較大。疫情爆發後,歐盟委員會為了應對疫情,放鬆了財政紀律,允許成員國實施積極的財政政策。對南歐國家來說,政府能做的只有發行更多的債券,意大利等南歐國家的財政赤字率和國債數額勢必會上升。而不幸的是,此次受到疫情重創的意大利和西班牙同時也是受到上次債務危機影響最大的國家,直到本次疫情癱瘓意大利前,這個國家都還未能完全從上次的債務危機中復原,這就大大增加了疫情過後歐元區再次爆發債務危機的可能性。
 

歐洲一體化危機重重

 
新冠債券將歐洲之間的南北的矛盾再一次擺在桌面上,但令到歐洲逐漸離心離德的矛盾卻不僅於此,歐洲能否度過難關,繼續深入一體化進程前進要打上大大的問號。
 
疫情過後,單一市場將進一步受到打擊。2015年難民危機爆發後,歐盟成員國之間設關卡已經成為常態,希臘和意大利等國本來因債務危機自認為是遭受了德國及歐盟的不公平待遇,又因處在難民/移民潮前線而承受極大壓力;中東歐國家則不願接收難民,引發德國不滿。而疫情期間,雖然各國封關、限制物資出口是應對疫情的非常規舉措,但它也確確實實損害了歐盟在公眾中的形象,也損害了民眾和各國對單一市場的信心,這種損害一旦形成就很難彌補。
 
相對落後的南歐和東歐國家與歐洲北方富裕國家之間的利益衝突越來越大。2020年歐盟一項重大的任務就是通過2021~2027年跨年度預算,不然到2021年就可能面臨項目凍結的風險。2020年2月歐盟就2021~2027年期預算召開特別峰會,卻因成員國之間分歧嚴重無果而終。
 
歐洲民粹主義政黨從邊緣小黨成長為與傳統主流大黨並駕齊驅的政黨,如意大利的聯盟黨、德國的另類選擇黨、法國的“國民聯盟”等。歐盟國家不論東西南北、大小貧富,均不同程度存在民粹主義政黨和組織。民粹主義政黨,特別是極右翼民粹主義政黨奉行民族主義綱領,與歐洲一體化的宗旨背道而馳。國務院發展研究中心世界發展研究所研究院丁一凡認為,歐洲大陸的民粹之風不僅觸發政治洗牌,加劇政治極化和社會分裂,更把歐洲拖入不穩定變革期,增加了歐洲一體化難度。
 

▲歐洲內部南北、東西矛盾的出現,以及極右翼民粹主義的上升,與近年來難民問題無不有關。2020年初以來,歐洲再次遭遇非法移民的壓力,大量敘利亞移民聚集在希臘與土耳其邊境附近。3月1日,土耳其政府發表聲明稱,2月底以來已有超過8萬名非法移民從土耳其西北部邊境進入歐洲。圖為3月2日,在土耳其西北部的埃迪爾內省,非法移民等待通過邊境進入歐洲。(新華社圖片)
 
而歐洲內部南北、東西矛盾的出現,以及極右翼民粹主義的上升,與近年來難民問題無不有關。鑒於歐盟周邊非洲和西亞地區的局勢,這一問題短期內無法得到解決。2020年初以來,希臘再次遭遇非法移民的壓力,大量敘利亞移民聚集在希臘與土耳其邊境附近。如果歐盟不對希臘施以實質性的援手,勢必加劇希臘人乃至歐洲人民對歐盟缺乏團結和公平精神的負面認知;另一方面,非法移民傾向於流動到經濟形勢和就業環境較好的國家,如德國、瑞典等,也可能導致這些國家最終以封鎖邊界的形式阻止難民進入,加劇歐盟危機,因此,歐洲是否能達成一個共同難民政策,也至關重要。
 
中國現代國際關係研究院歐洲研究所所長張健認為,當前肆虐的新冠疫情很可能是歐盟深化一體化的“最後機會”,借勢推出歐元債券(新冠債券)就是很好的切入點。如果在疫情這樣強的刺激下,歐盟都無法作出重大決定,還在拖而不絕,那麽後疫情時代歐盟發展的前景將極其悲觀。一個無所作為的歐盟機構只會增強民眾對歐洲一體化的不滿情緒,形成惡性循環。在新冠肺炎疫情極其引發全歐經濟危機的打擊下,歐盟內部的南北、東西矛盾將更難協調。主張脫歐的民粹主義政黨可能會在多個國家上台,從而引發歐元區及歐盟的解體危機。
 

一體化陷入兩難境地

 
自1965年《合併條約》將歐洲煤鋼共同體、原子能共同體和經濟共同體合並為“歐洲各共同體”以來,歷經數次擴張,從6個創始會員國到2020年2月前擁有28個成員國的歐洲聯盟,似乎“一體化”進程是一條單行道,但偏偏英國就為脫歐創造了先例,形成了一條“雙行線”,即一體化也是可逆的。如今,一體化進程是繼續前進,還是維持原樣止步不前,都是一個兩難的選擇。
 
如歐洲繼續深化一體化,那麽擺在面前的直接問題在於,如何釐清歐盟與成員國之間的職能和權限劃分。歐盟走在“國家建設”的路上,但卻無法擁有一個國家應該有的共同理念和相應政策工具:比如歐元區統一了貨幣,但卻沒有統一財政;有申根區,但卻沒有歐盟警察;有人員的自由流動,但卻沒有統一的疫情應對政策,導致歐盟很大程度上只能當“看客”,嚴重損害了歐盟的形象。如歐盟為了加深一體化擴大其自身的職能和權限,則成員國的權力需要再進行讓渡,則會否招致成員國內部民眾輿論更大的反彈,疑歐、民粹勢力再度上升?
 
然而歐盟也很難選擇止步不前,否則以難民、債務、氣候變化應對、經濟發展等問題持續累積,同樣會損害一體化和歐盟形象。此外,由於美國在疫情期間對歐洲落井下石的態度,也讓美歐深化合作成為了一種奢望。
 
不過,也應該看到,雖然本次疫情暴露了歐盟協調能力的不足、南北矛盾依然劇烈,但也正體現了歐盟發揮協調作用的重要性。特別是在經過驚慌失措的疫情初期後,盟內各成員團結互助的案例開始增多:羅馬尼亞和挪威的一生護士前往意大利疫情重災區救死扶傷,德國、奧地利、盧森堡為意大利、法國的重癥病人提供床位;在歐委會的推動下,歐盟“哥白尼”全球環境與安全監測系統啟動,用於為意大利繪製衛生設施和公共空間地圖,盟內各國為防疫物資運輸設立綠色通道,各國如何共同解決藥品供應難題已有操作指南。
 
復旦大學經濟學院教授丁純就認為,危機會在一定程度上加速歐盟內部權能的整合與讓渡,重啟和喚醒歐盟醫衛聯合儲備機制。疫情結束後,各成員國是選擇痛定思痛、強化在歐盟層面的領導和協調,還是放任歐盟權威性與團結力繼續消退,或許才是本次疫情對歐洲一體化的影響所在。


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