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圍堵封殺 美國對華不會善罷甘休
Containment and banning, the United States is not willing to let China go
張介嶺 [第3436期 2019-01-28發表]

▲圖為瑞士日內瓦拍攝的世界貿易組織總部大樓。(新華社圖片)   

2019年,大國競爭加劇。美國一些人意識到,中國已成為嚴重的戰略競爭對手,也是從未遇到過的可怕經濟對手,是蘇聯解體以來又一個以犧牲美國為代價擴張勢力的大國。美國將在經濟上繼續對華全方位施壓。
 

WTO機制遭衝擊已成定勢

 
特朗普就任美國總統後,對華不斷施壓,著力解決所謂中國竊取美國智慧財產權、強迫美國公司技術轉讓,以及中國政府主導經濟問題,迄今為止已對中國進口品加徵了2,500億美元關稅,中國也對美實施了報復。
 
去年11月習特會約定了90天休戰期,中美貿易爭執看似有所緩和,但這只是暫時的。美國認為,要解決中美經貿摩擦,需要中國經濟實施基礎性改革,但北京肯定不會聞雞起舞,亦步亦趨。目前,中國作出的回應難以解決美國的貿易和投資關切。鑒於中美關係的複雜性,要在短短90天內解決所有問題不現實。
 
專家分析,美國要求中國對經濟進行深層次結構性改革與北京不願放棄重要產業技術戰略及維護國內穩定考量之間的分歧,決定了中美之間難望達成更為全面持久的協議。2019年,中美貿易關係很可能會日益緊張,甚至漸行漸遠。
 
除收緊對華經濟政策之外,新的一年,美國會繼續以威脅退出WTO為要脅,推動WTO按美國意願修改規則,並進一步強化執行,確保WTO能夠有效解決現代全球貿易環境存在的關切。
 
顯然,2019年,中美在WTO框架內的對抗將加劇,特朗普政府會指責WTO允許一些國家以特別“發展”權為由,規避WTO限制政府補貼的規定,批評中國從原本旨在幫助貧窮國家的政策中獲益。
 
值得注意的是,WTO正在審理一些與國家安全相關的案子,包括美國2018年初徵收鋼鋁關稅是否合法。特朗普政府會拿這些案子說事,強調多邊機構沒有權利仲裁事關國家安全的貿易糾紛。
 
一旦美國的論調被接受,其他國家會更加容易地拿國家安全說事樹起保護主義壁壘;如果裁決美國失敗,則會刺激白宮加大對WTO公信力的討伐。
 
當然,美國國會有權阻止特朗普政府退出WTO,顛覆全球經濟,但特朗普政府有足夠的手段與WTO攤牌,致使該組織的爭端解決機制癱瘓,迫使成員國通過雙邊軌道解決貿易分歧。實際上,只要美國持續阻擾任命新人,到2019年12月,WTO上訴機構成員可能會跌穿最低3人判案的基本要求。
 
目前,越來越多有影響的國家均有推動WTO改革之意。美國以上述形式表達抗議,旨在爭取歐盟、日本、加拿大和其他主張WTO改革的主要經濟體的支持。
 
美國推動WTO改革主要有兩大目標:一是加快WTO裁決速度,闡明法律邊界,限制對主權貿易領域的侵犯。二是約束規管中國和其他發展中國家,對這些國家的政府補貼和竊取智慧財產權行為進行更多的問責。
 
與之相關的是,中國在承認市場經濟體問題上狀告歐盟案將於2019年結案。如果歐盟敗訴,會助勢美國所謂WTO不適合在貿易方面監管中國的論調。
 


 
專家認為,美國向WTO發難,一個很大的風險是迫使爭端解決機制停頓,使經濟大國重新回到關貿總協定通過雙邊談判解決分歧的老路。倘如此,必將在全球經濟中產生震盪。
 

尋求鞏固制華鐵三角之道

 
美國一直試圖憑一己之力逼迫北京讓步,早在奧巴馬執政時期,就開始就雙邊投資協定與北京談判,目的是借助新規則和強化執行機制,解決特朗普政府現在急於解決的竊取智慧財產權和政府補貼國企等問題。
 
然而,不管吸引力有多大,美中雙邊投資協定注定不會成功。實際上,中美經貿關係陷入了哈佛經濟學家曼瑟·奧爾森(Mancur Olson)所謂的“集體行動問題”悖論之中,一方面,中國的交易夥伴均受到了中國不公平貿易的損害,然而,每一個交易夥伴獨自採取行動的動力卻有限;另一方面,作為美國而言,單獨一國同樣沒有足夠的動力要求中國進行結構性調整,修正錯誤。
 
美國一些人認為,即使中國按要求實施所有改革,美國並不能獲得由此帶來的所有利益。北京不可能量身定制只改善僅有利於美國公司的方面,德國、日本和英國企業同樣會從中受益。
 
顯而易見,中國同意減少國家補貼,不僅有利於美國中西部的鋼鋁企業,同樣有利於歐洲和日本的鋼鋁企業。沒有辦法阻擋其他國家從中國改革中獲益,這意味着美國單獨很難會用盡氣力推動中國進一步改革。
 
試想,如果北京對特朗普加徵關稅實施報復的主要獲益者是歐洲和日本的汽車企業,有什麼理由讓美國南卡的汽車工人獨自承擔被擠出中國市場的風險?
 
有分析指,特朗普僅憑一國之力要在短時間說動中國改弦易轍很難,但如果與幾個鐵桿盟友聯手制華,這一目標也不是完全不可及。然而,特朗普上台以來,不僅疏遠了北京,同樣疏遠了傳統盟友,先後退出了奧巴馬政府苦心經營的巴黎氣候協定、美國伊朗核協定,還有TPP。不僅如此,他還接二連三地推出貿易保護主義措施,對鋼鋁進口品和汽車加徵關稅,衝擊了歐洲、日本、加拿大和韓國的出口,削弱了美國與傳統盟友的關係,可謂“親者痛,仇者快。”
 
顯然,特朗普執政頭兩年的政策決定了國際社會不可能有效對華採取集體行動,但現在有人認識到,奧巴馬政府希望與中國就結構性改革問題進行談判,但輸就輸在單打獨鬥之上。因此,應汲取前任教訓,尋求與歐洲和日本建立統一戰線,結成市場經濟體鐵三角,聯合施壓中國進一步改革。
 
美方清楚,中國最大的擔心是歐洲、日本和美國聯手行動。北京會逐漸給特朗普一點甜頭,企圖通過購買更多美國農產品和工業品化解危機,而無需在改革上作出多大動作。對此,特朗普政府不會輕易接受。看來,美國、歐盟和日本或將策劃新規則,解決對華經貿關係中出現的共同問題。
 
必須承認,有關各方結成統一戰線聯合對華施壓更可能成功,美國今後一個階段很可能對華提出三大要求:一是承諾打擊國家染指的網絡間諜和竊取商貿機密活動;二是放棄脅迫西方公司與本土企業建立合資企業陋規,確保這些公司不再以非商業模式被迫進行技術轉讓;三是削減為國企提供的產業補貼和超額信貸。
 
毫無疑問,賣掉擠壓日增的大豆和汽車固然對特朗普的誘惑力實在太大,但美國許多人認為這是短視的。中國從美國進口更多農產品或汽車而不實施改革,付出的代價是犧牲歐洲或日本等盟友的出口。為此,一味接受中方富有誘惑力但有害的橄欖枝不會解決對華存在的長期問題,反而會削弱已經十分脆弱的三邊關係。
 
目前,特朗普政府正在進一步尋求經濟上孤立中國的政策。典型例子即是美墨加自貿協議(USMCA)有條款規定,任何一方與非市場經濟體簽訂自貿協定,其他方可退出USMCA,並簽署本國的雙邊貿易協定。這是美國首次在自貿協議中加入這種條款,被廣泛認為是阻嚇其他國家增加對華貿易。特朗普政府決定,將堅持在與日本、歐盟和英國的自貿協議之中加入類似條款。
 
不過,北京在經濟上尋求與其他國家合作共贏,一定程度上有助於淡化美國聯盟對華構成的威脅 ,尤其是美國反制中國“一帶一路”倡議的經濟舉措會面臨很大的局限。
 

美方面臨政策困境

 
不過,美國要建立反華鐵三角也不容易,中加自貿談判將是檢驗這一戰術是否有效的試金石。
 
雖然沒有一個國家希望生活在北京的陰影之下,但在對美國的真實意圖和決心沒有把握之際,更沒有國家願意承擔與北京決裂可能承受的經濟代價和戰略風險。
 
需要注意的是,一些美國人認為,就國家安全關切而言,美國要求中國進行經濟改革是把雙刃劍。如果中國同意了美方的所有要求,改革國企,開放市場,擴大私營部門在經濟中的作用,必然導致中美貿易和投資大幅增加,中國的經濟競爭力和能力也會隨之提高。一個經濟上更有能力的中國將給美國帶來更大的戰略挑戰。
 
迄今為止,特朗普政府不滿意北京所作的有限讓步,1月底劉鶴副總理訪美前景不容樂觀,美國完全可能對剩餘進口品徵收另一輪2,670億美元的關稅。即使雙方同意延長休戰期,甚至解決貿易分歧,雙邊關係日益複雜的性質不會改變。
 
不難判斷,美國還會通過限制出口、保護核心技術以及在南海和台灣問題上公然挑戰中國,繼續製造摩擦,對華發動各類攻勢。對此,中國必須高度警惕。
 
毫無疑問,中美要遏制雙邊關係下滑並重塑可持續的中美經濟關係,需要雙方就可接受的經濟行為達成諒解。


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