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2019年全球熱點問題展望
Prospects for 2019 global hot Issues
張介嶺 [第3434期 2018-12-31發表]
2018年自然災害頻發,大國關係緊張,政治動盪。雖然如此,在國際合作中還是出現了些許暖色,美國外交關係委員會每日簡訊編輯費爾塔(Claire Felter)梳理出以下亮點:
 
第一,2018年6月艾哈邁德(Abiy Ahmed)出任埃塞俄比亞總理後,與厄立特里亞結束了數十年的邊境敵對狀態,雙方恢復商業航班,開放邊境,在對方首都重設大使館。艾哈邁德還著手改革,推動經濟自由化,一些被禁政治組織合法化,受到埃塞俄比亞民眾、國際社會和人權組織的歡迎。
 
第二,一些因捕獵和濫砍濫伐瀕臨滅絕的物種數量回增。加州大學聖克魯茲分校研究發現,歸功於國際社會1982年開始禁止商業捕鯨,南極附近水域座頭鯨生育量增加。同樣得益於保護政策,北美禿鷹及中非和東非山地大猩猩數量增加。
 
第三,女性參政取得廣泛進步。阿富汗、巴西、黎巴嫩、墨西哥、突尼斯和美國女性候選人數量創歷史紀錄。埃塞俄比亞和盧旺達宣佈了性別平衡內閣,西班牙17個內閣崗位中,女性多達11人,是歐洲國家中女部長最多的一個國家。
 
第四,去核化雖尚未取得實質性進展,韓朝穿梭外交給半島和平帶來了希望。韓國邀請朝鮮運動員赴平昌參加冬奧會,文在寅和金正恩舉行了三次峰會,並於2018年4月份簽署了和平宣言,翻開了半島關係新的一頁。不久前,雙方除各保留1處哨所外,拆除了其餘所有哨所及全部武器和兵力,並開始在板門店共同警備區(JSA)和非軍事區(DMZ)清除地雷。此外,在7月下旬朝鮮戰爭停戰協定簽訂65週年之際,朝鮮歸還了美國55具美軍士兵遺骸。
 
第五,聯合國愛滋病規劃署(UNAIDS)提供的資料顯示,全球愛滋病感染率最高的非洲國家馬拉維疫情出現急劇逆轉,愛滋病死亡率減少了一半,自2010年以來新感染愛滋病人數下降了40%。這也代表了全球趨勢,同期全球愛滋病死亡率下降了三分之一。
 
第六,人類探索太空次數創下歷史紀錄。2018年2月,美國太空探索技術公司成功發射獵鷹重型火箭,並將櫻桃紅特斯拉跑車裝到了火箭上。8月,NASA(美國國家航空航太管理局)發射派克太陽探測器 ,開始了為期7年的觀測任務,成為第一架飛經太陽大氣層日冕的探測器,以史上最近的距離觀測太陽。5 月 ,NASA發射重達 358 公斤的洞察號(InSight)太空船,歷時半年於11月下旬成功登陸火星,這是六年來太空船首次成功降落火星。
 
當然, 縱觀2018年,全球亮點遠不止此。值此新年即將到來之際,2019年全球運勢如何,又有哪些問題需要決策者重點關注呢?
 

2018年6月艾哈邁德出任埃塞俄比亞總理後,與厄立特里亞結束了數十年的邊境敵對狀態,雙方恢復商業航班,開放邊境,在對方首都重設大使館。圖為艾哈邁德抵達北京,出席中非合作論壇北京峰會並對中國進行正式訪問。(新華社圖片)  
 

九大事件不容忽視

朝鮮問題赫然在目

 
就此,美國外交關係委員會第十一年度“預防優先次序調查”調查了數百名美國外交政策專家,請他們評估今後12個月全球30件可能發生的重大事件及其對美國利益的影響,以便採取預防性措施,最終列出了應重點關注的九大優先預防事件,主要分為兩類:
 
第一,影響大,發生可能性溫和的意外事件:
 
一是對美國重要基礎設施和網絡實施極具破壞性的網絡攻擊。事實上,美國國家網絡戰略已明確指出,要讓違反網上規則的國家承擔後果。美國的指責究竟是捕風捉影,還是確有其事,美國的反制行動是否具有威懾力尚需觀察。
 
二是去核化談判失敗,朝鮮半島局勢再度緊張。特朗普和金正恩很可能在2019年較早的時候舉行會晤,今後幾個月這種期盼可望將半島緊張局勢控制在較低水準,有助於鞏固新加坡特金會取得的成果。美國朝鮮事務特使斯蒂芬·拜根(Stephen Biegun)近日稱,將重新評估美國人赴朝旅遊禁令,以便人道主義救援團體能夠實施援助。這份聲明顯示特朗普政府以壓促談戰略開始軟化。
 
然而,如果雙方談半天具體成果仍乏善可陳,來年下半年金正恩的挑釁行為或將爆發。從過去朝鮮外交手法看,朝鮮領導人篤信加大軍事施壓力度最可能贏得具體讓步。如果美方不願放鬆經濟制裁或繼續美韓軍演,金正恩很快會再度咄咄逼人。
 
有分析指,金正恩不會一開始就通過試射導彈或核試等挑釁性行為表達不滿,但完全可能威脅向伊朗、巴基斯坦和敘利亞等國出售常規和先進武器及技術,也可能瞄準韓國和西方商業利益發動大規模網絡攻擊,顯示自己不同一般的網絡能力。出現上述任何一種局面,半島局勢緩和將告吹。美國及其盟友,以及中國都將面臨艱難的政策性選擇。 
 
三是伊朗與美國或美國盟友在伊朗捲入地區衝突、支援軍事代理組織問題上爆發武裝衝突。國際社會普遍關注伊朗的內部穩定,以及伊朗當局是否會以不可預測的方式對外實施攻擊。美國在2018年11月重新對伊實施經濟制裁後,當月伊朗石油出口跌至每天100萬桶左右,而去年春季高峰時每天達到250萬桶。毫不奇怪,美國的重新制裁重創了伊朗經濟。目前,伊朗正在經歷過去十年最嚴重的內外交困。
 
2018年伊朗遭受了半世紀一遇的嚴重乾旱,發生過一系列反政府抗議,表達對經濟的不滿,而2019年伊朗的經濟還將糟糕許多。最新經濟資料加劇了公眾對腐敗、高失業率,以及水資源短缺的不滿。毫無疑問,所有這些因素疊加在一起將給伊朗政府帶來新的動盪的一年。
 
顯然,伊朗不會對美國的經濟制裁毫無反應,很可能進行新的導彈試驗,增加波斯灣地區的海軍活動,以及對以色列、沙特和西方的基礎設施目標實施網絡攻擊,還會幕後支持黎巴嫩真主党、也門胡塞叛亂武裝和伊拉克形形色色的什葉派軍事組織等。    
 
不少伊朗問題專家認為,伊朗會盡力避免與美國及其地區盟友發生武裝衝突,但今後幾個月,隨着經濟政治壓力增大,伊朗當局誤判機會增加,或可發生意外軍事衝突,出人意料地迅速蔓延並加劇。
 
四是中國與一個或多個東南亞主權要求國在南海有爭議海域爆發武裝對抗。過去一年,大國角逐報導鋪天蓋地,聳人聽聞,然而,雖然專家和決策者對美中爆發衝突的擔憂日益增長,但這次調查涉華意外事件僅有南海爆發武裝對抗被列為一級重點,不過,首次出現美中在台灣問題上爆發危機的可能性,儘管僅被列為二級重點。
 
2018年以來,特朗普不斷發出貿易戰威脅,美國針對近3,000億美元的進口品加徵了10%或更高的關稅,是上世紀30年代以來增幅最大的一年,其他國家也對近1,500億美元的美國進口品實施了報復。不過,新徵關稅僅佔美國進口產品的10%,2019年這一比例可能會大幅增長。特朗普已威脅對近2,000億美元的進口汽車和汽車配件加徵關稅,還威脅要對餘下的中國進口品加徵關稅。
 
總之,中美貿易戰舉世關注,中美軍事關係緊張也不容忽視,可能突然觸發雙邊危機。過去幾年,為了反制中國外交和軍事咄咄逼人的態勢,美國加強了南海空域和海上巡邏,險象環生。中美之間一旦發生軍事對抗,中美很可能陷入雙方都不希望但又無法避免的危機之中。兩國領導人應放眼長遠,緩和緊張局勢,打破僵局。
 
五是美國本土或盟友遭到外國或本土恐怖分子恐怖襲擊,造成大量人員傷亡。近年來,對美國本土的威脅,包括網絡攻擊和恐怖襲擊,每次調查均被列為最高級風險。
 

委內瑞拉經濟危機與政治不穩定愈陷愈深,導致暴動和難民外逃增加。圖為委內瑞拉啟用新貨幣應對惡性通脹,人們在首都加拉加斯的ATM機前排隊取錢。(新華社圖片)  
 
第二,發生可能性大,影響溫和的意外事件:
 
一是敘利亞政府持續暴力控制導致更多平民傷亡,以及衝突外部各方關係高度緊張。一些外交政策專家認為,敘利亞戰爭正在消停,阿薩德政權取得了勝利。但2019年衝突走向仍令人擔憂。例如,伊德利卜省停火並不穩定,而此處是基地組織和伊斯蘭國極端分子的老巢,還住有200萬平民。最近有報導指,伊德利卜省政府軍與極端武裝分子之間仍有交火,阿薩德正從敘利亞南部調集部隊赴伊德利卜省。
 
索契協議各方都希望阿薩德政府通過談判重新控制伊德利卜省。顯而易見,這個要求很難實現。該地區的極端分子不會放下武器,阿薩德也不會容忍現在的局勢拖延太久,這意味着今後數月政府軍會試圖借助武力奪回該省。聯合國警告,伊德利卜省發生大戰將迫使百萬難民北逃土耳其邊境,而土耳其已收留300萬名敘利亞難民,不會再接受。如果戰爭陷入困境,阿薩德政府很可能會使用化學武器。這將迫使美國和西方國家實施軍事反制。
 
毫無疑問,伊德利卜省是敘利亞近期最可能爆發的燃點。當然還有其他潛在風險,包括以色列對敘利亞的伊朗軍事設施階段性空襲,以及伊朗可能進行反擊;土耳其試圖剷除土敘邊境,尤其是曼比季的庫爾德影響。美國從敘利亞撤軍加大土耳其在幼發拉底東部部署軍隊的決心,增加了今後數月土耳其與庫爾德軍隊直接軍事衝突的可能。此外,美軍突然撤離還會使敘利亞東部伊斯蘭國餘部重組,可能會使巴格達保衛伊敘邊境能力複雜化。專家分析,敘利亞內戰遠未結束,仍是一個潛在的火藥桶,有重要的安全和人道主義隱患。
 
二是委內瑞拉經濟危機和政治不穩定愈陷愈深,導致暴動和難民外逃增加。自外交關係委員會第一次開展這項調查以來,拉美三大意外事件首次被評估:墨西哥有組織暴力犯罪加劇、尼加拉瓜政治暴力和不穩定在中美洲移民危機中惡化,以及委內瑞拉經濟危機和政治不穩定深化被列為最高級關切。
 
委內瑞拉經濟衰退最近到了令人驚訝的水準,為全球多年罕見。IMF預測,這個國家的GDP已連續三年雙位數下降,2018年將會有18%的收縮,導致了一系列的社會問題,包括醫保系統癱瘓,可防疾病蔓延,犯罪率飆升,委內瑞拉人四處逃難。根據紅十字會資料,過去一年有逾百萬委內瑞拉人湧入哥倫比亞,這只是通過正式關口過境的數字,實際人數更多。2018年8月,馬杜羅和夫人閱兵遭無人機攻擊。顯而易見,國內外反對委內瑞拉總統馬杜羅的聲音越來越大。
 
雖然很難精確預測一個政府或經濟體何時會達到臨界點, 有一點是肯定的,委內瑞拉危機拖延時間越長,對國際經濟基礎設施和管理機制的損害就越大。迄今為止,委內瑞拉石油公司(PDVSA)產量大幅下滑,從五年前的每天300萬桶降至今天的100萬桶。隨着政治經濟危機繼續惡化,這一數字還可能繼續下滑。
 
三是外部干預導致也門人道主義危機惡化。
 
四是塔利班騷亂和潛在政府崩潰,導致阿富汗暴力和不穩定加劇。不過,總的看來,這次調查對南亞局勢的關切減少。除阿富汗暴力不穩定可能加劇外,南亞其他危機僅被列為第三級關切。前些年一直被持續關注的巴基斯坦潛在政治不穩定未被列為重要風險。
值得注意的是,印度經濟连续多年上升。IMF預測,繼2018年超越法國經濟之後,2019年,以市場匯率計算,印度GDP將超越英國,躋身全球五大經濟體。以購買力平價計算,印度經濟早就超過了英國,但這一新里程碑反映了全球實力真正的轉變。
 

美俄鬥法未有窮已

軍控形勢前程難料

 
除了外交關係委員會上述調查之外,還有一些熱點問題同樣值得關注。俄羅斯總統普京近日批評美國退出中程核導彈條約,稱在軍控方面世界正在見證國際體系的崩潰。令人憂慮的是,目前,核武器控制制度已站在十字路口。2019年美俄競爭加劇會破壞兩國自冷戰高峰期以來取得的歷史性進展。美俄兩大標誌性軍控協定面臨重大危險。特朗普威脅,美國將推出1987年簽訂的《中程核力量條約》。美俄2010年簽訂的《新削減戰略武器條約》將於2021年到期,迄今為止缺乏明晰的前進路徑。相反,美俄雙方威脅進行軍備競賽,包括協定之外的短程武器系統。
 
專家認為,全球其他核國家的武器有增加之勢。朝鮮發展核武器以及伊朗的核野心給核不擴散條約帶來了巨大壓力,特朗普決定退出美國和伊朗的核協議加劇了這種壓力。加之,印度和巴基斯坦都不在控制體系之內。
 

俄烏關係雪上加霜

雙邊關係無望解凍

 
烏克蘭困境同樣令人關注。俄羅斯吞併克里米亞,以及目前對東烏克蘭分裂勢力的支持,成為是俄羅斯與基輔和西方國家的爭論焦點。過去四年,衝突已導致逾萬人喪生,戰爭仍看不到盡頭。已有迹象顯示,俄羅斯會加大對烏克蘭的施壓力度。2018年11月25日,俄羅斯海軍拒絕讓三艘烏克蘭海軍船艦通過刻赤海峽。烏克蘭官方說,三艘軍艦要從黑海之濱的奧德薩轉移到亞速海的馬里烏波爾駐防,事前已向俄方通報移防行動。俄羅斯聯邦安全局則指烏克蘭船艦非法進入俄羅斯領海,要求烏克蘭船艦停止前進,但烏方拒絕。在爭執過程中,俄羅斯一邊防船與烏克蘭海軍拖船發生撞擊,造成後者嚴重損毀。俄方以非法入境罪名扣押了烏克蘭三艘船艦及人員,而烏克蘭指衝突造成六名烏克蘭海軍士兵受傷。
 
亞速海是俄烏兩國共同擁有的一片封閉海域,而刻赤海峽是通往烏克蘭冶金工業重鎮馬里烏波爾和別爾江斯克的必經之路。俄羅斯此舉釋放了明確的信號,其完全掌控這一重要水路,完全有能力使烏克蘭的船運業陷入困境。
 
有報導稱俄羅斯軍隊正在逼近烏克蘭邊境,促使烏克蘭宣佈實施戰時狀態,戒嚴令有效期初步定為30天。這是俄烏交惡以來,烏克蘭首次採取這一措施。烏克蘭總統波羅申科公開宣稱,俄羅斯任何時候都可能對烏克蘭發動地面進攻。
 
專家分析,普京很可能認為,美俄關係在可看到的將來不會解凍,西方對俄制裁不會很快結束。因此,向烏克蘭加倍施壓並阻攔烏克蘭與西方經濟一體化對俄羅斯而言不會帶來任何損失。普京面臨經濟滯後和個人聲望下降困局,或需通過對外冒險轉移視線。在這種背景下,需要密切關注2019年3月烏克蘭大選俄羅斯干預或軍事活動加劇的可能性,包括給分裂勢力提供更多致命性武器,或者直接軍事干預東烏克蘭。
 
此外,中東一些國家的形勢也令人擔憂。近幾個月利比亞出現的國內政治僵局,以及特里波利不同武裝派別之間時常發生武裝衝突顯示這個國家的安全形勢依舊脆弱不堪。更有甚者,2018年9月,伊斯蘭國對利比亞國家石油公司的襲擊,以及2018年5月對特里波利選舉委員會的襲擊,無不說明恐怖組織軍力在復興。令人悲哀的是,為了驅逐卡扎菲,北約牽頭聯合干預七年之後,利比亞依然兩極分化嚴重,政治脆弱,處於週期性政治動盪之中。      
 
沙特內政也值得關注。最近數月,沙特很不順,從國家石油公司(Aramco)IPO推後,到干預也門內戰,再到華盛頓郵報專欄作家卡蘇吉凶案,都撼動了國際社會對沙特改革和王儲長期執政能力的信心。所有這些都發生在沙特經濟尚未擺脫收縮之際。2017年沙特外國投資跌至14年低點,雖然尚無明顯迹象顯示小薩勒曼權力受到威脅,但他的突然得勢和反腐整肅疏遠了皇室其他成員,改革措施也令保守派不滿,2019年沙特政局能保持穩定嗎?


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