往期雜誌查閱
按總期數:第
按年份期數:
 首頁 > 台海觀瀾 > 正文
從《台灣政策法》初審通過 及拜登重申“出兵保台” 看美國對台政策
Analysis of US’s Taiwan policy from the perspectives of the initial approval of the Taiwan Policy Act and Biden's reaffirmation of "Troops to Protect Taiwan"
■ 文/潘錫堂 台灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 [第3527期 2022-09-30發表]

▲美國參議院外交委員會日前通過《台灣政策法》草案。圖為位於美國華盛頓的國會大廈。(新華社圖片)

美國參議院外交委員會日前通過《台灣政策法》草案,該法案經過白宮的溝通及折衷,部分對台相當敏感的條文被刪改,但對台軍事支持明顯加碼。此法案可說是自1979年美台斷交以來,除了《台灣關係法》,美台關係提升最具規模的一部法案。儘管已修正原來可能會引爆中美關係及兩岸關係的部分條文後獲通過,可謂暫時撤除引爆的信管,但中方則警告該法危害性遠甚於佩洛西竄台,駐美大使秦剛更曾私下示警“中美關係恐瓦解”。無論如何,該法案被視為中美關係最大挑戰、攸關台灣深具象徵意義的敏感內容,最終以“國會意見”帶過,正足以體現對美國而言,穩定的美中關係仍是重中之重。


美中高層有意維持“鬥而不破”格局


最近幾年,美中台關係丕變,中國綜合國力大增,美國“反中”氛圍瀰漫,尤其國會“反中”的力道更勝於行政部門,因此組團訪台進而激怒中國大陸,友台法案也是接二連三地推出。美國國會參議院外委會自忖《台灣關係法》有所不足,乃提出一部長達107頁的《台灣政策法》草案,訴求要大幅翻修《台灣關係法》。《台灣政策法》草案,內容包山包海,除了幾個十分敏感的象徵性政策措施,諸如駐美代表處改名為“台灣代表處”,尚且大幅介入台灣的防務政策,及電子資通等“抗中”的作為。然而為了美國國會“反中”“抗中”,堆砌出一部《台灣政策法》草案,不僅激怒中國大陸,連白宮也面有難色,甚至還干預台灣的軍事防衛作為。堪稱台灣未蒙其利,先受其害。

由於《台灣政策法》的企圖心,超乎《台灣關係法》之上,也引發中國大陸的高度警戒。《台灣政策法》正式審議前,白宮國安顧問蘇利文曾坦言關切與憂慮。在此次通過的修正版法案中,部分與美方“一中政策”相牴觸的條文被刪除或微調,如原先將台灣視為“主要非北約盟友”,後來修正為“以主要非北約盟友同等待遇”,再如刪除美國在台協會(AIT)處長任命比照“大使級代表”看待的條文,以及將台灣駐美代表處正名修改為不具約束力的“國會建議”等。顯而易見地,此應是拜登政府與參議院外委會協商、折衝後的結果。參議院外委會稱這是“微調”,但“牛肉麵”已改為“牛肉湯”了,不是“微調”而是撤除了攸關重大的引信。參眾兩院將要協調提出兩院共同的《台灣政策法》版本,送白宮由拜登總統在15天內簽署。以目前參院外委會通過的草案不涉及敏感條文,此一法案由拜登簽署成法並生效的可能性很大。

再進一步言,此次參議院外委會審議《台灣政策法》草案前,行政部門要拉回來的力道之深,清晰可見,而參議院外委會顯然也埋單了,或許佩洛西竄台帶來的教訓,讓他們知悉,不計一切代價的挺台對台灣不見得好。儘管此次審議通過有所妥協,但是妥協並不意味軟弱,何況在安全層面大幅撥款65億美元的無償軍事援助,不再是在象徵性條文上打轉,可視為轉而實質支持台灣。換言之,拜登政府不願被扣上“片面改變台海現狀”的帽子,也不願違背當初向北京做出的“不支持台獨”的承諾。此為由於美中高層仍有意維持“鬥而不破”的基本格局,盡量爭取更多的溝通與合作的空間。更何況習近平與拜登在11月峇里島G20峰會期間可能不排除舉行實體會晤,這也預示著美方不可能任由短期內台海風險升高失控。

要言之,“鬥而不破”是中美關係40多年來的主軸之一,台灣問題始終是中美關係的重中之重,但之所以不會“破”,正因為有“一中政策”作底線,美方不會支持台灣獨立,中國大陸也並未改變和平統一的對台政策路線。然而,台灣卻正逐步被有意塑造為美中攤牌的“破口”,《台灣政策法》即為關鍵的一步。該法案雖把原先對台軍售,調整為比較溫和的措辭,但關鍵是把對台“軍事融資”改為“無償軍援”並加碼至65億美元。此舉在北京心目中,無異等同有“被逼到牆角”的感受。儘管如此,美中高層均有維繫“鬥而不破”的意願和努力,研判北京對《台灣政策法》的首輪反應措施應有比較克制,不致於和拜登政府翻臉。《台灣政策法》接下來將送交參議院全院審議,並經參、眾兩院通過,才能遞交拜登總統簽署生效,研判後續還會再有調整修改的空間。

 

“出兵保台” 不必當真


緊接着,來分析拜登重申出兵保台的弔詭與現實。美國總統拜登日前接受美國媒體專訪時表示,如果台灣遭到前所未見的攻擊,美國將會出兵防衛台灣,此為拜登第四度表態。但白宮與國務院亦同樣重申“一中政策不變”,美國政策究竟有無改變,頗值探討。然而,拜登四度發言防衛台灣,四度遭到白宮與國務院“澄清”。近來這些高調挺台的言行猶如兩面刃,表面上似乎提升美與台灣關係,但同時也挑動北京最敏感的神經,不必然符合台灣的安全利益,惟蔡英文當局無感,甘為美國“抗中”政策的工具。

值得注意的是,拜登此次不但表達出兵護台之意,更表示台灣獨立與否將取決於台灣人民,也與往昔美國官方一貫“不支持台獨”的立場不同。長期以來美國的“戰略模糊”政策具有“雙遏止”功能,美方自認既可遏止大陸對台動武,又能遏止台灣獨立,惟拜登最新表態令人擔心會向台獨開出“空白支票”,且研判美國對台政策有走向“戰略清晰”的趨勢。有人甚至認為美國走向“戰略清晰”是台灣安全的保障,其實這不免太一廂情願。因即使當年美國對台承認且簽署軍事共同防禦,1958年的823台海戰役時,美國出於自身國家利益,為了避免捲入戰爭,並沒有協防金門,更何況當前大陸的經濟與軍事實力早已超越往昔。

尤有甚者,拜登總統四度出兵協防台灣的表態均是答覆媒體詢問時的被動回應,雖被解讀為美國的“戰略模糊”更趨向清晰,但美國任何重大政策的轉變一向並不會透過媒體答詢來宣示。試觀白宮國安顧問蘇利文即指出,拜登“特別清楚且毫不含糊地強調並重申了一中政策”;而白宮印太事務協調官坎貝爾也表示,拜登總統的意思很清楚,美國主要目標是維持台海的和平穩定,確保現狀的維持。而拜登稍後更親自於聯合國大會演說中罕見提及維持台海和平穩定,重申“一個中國”政策,不尋求與中國大陸對抗或冷戰。

由此可見,美國的“一中政策”未變,蔡當局之前以為美國的台海戰略日趨清晰的評估,看來是誤判了。從台灣涉外部門對此次拜登在聯大演說“深表高度歡迎”的回應來看,蔡當局顯然依然沉溺在美國將出兵援台的幻想中,無視拜登演說中除了提到“一中政策”不變,也提到“美國不尋求與中國的衝突、發動新冷戰,或要求任何國家在美國或其他夥伴間做選擇”的大戰略框架。一言以蔽之,拜登出兵協防台灣,但美國維持既定的“一中政策”及“戰略模糊”則是事實,美國的外交政策具有其一致性與可預測性,而民進黨當局總是選擇性偏聽,拒絕面對現實。

再進一步言,拜登上台以來,已經四度表示將出兵防衛台灣。但其政府官員每次都立即表示美國對台政策不變,並重申依據《台灣關係法》提供台灣所需的防衛能力,等同於委婉地否定拜登的說法。所以拜登的出兵保台言論,大家聽聽即可,不必當真。事實上,拜登的出兵保台之說,很可能是為了維護自身聲望,拉抬民主黨在美國11月期中選舉的選情。由於拜登上台以來,美國自阿富汗倉促撤軍;俄烏戰爭爆發後,美國雖軍援烏克蘭,但卻不出兵協助,讓國際社會懷疑美國的決心及拜登的魄力。尤其拜登三番五次地主動邀約習近平視頻對話,不免予人有求於中國之感。目前美國“反中”氛圍高漲,拜登必須扭轉其對中國大陸軟弱的形象,於是藉出兵協防台灣之說試圖塑造對中國大陸強硬的刻板印象。

看似美國支持台灣“堅若磐石”的力道不斷增加,但虛虛實實,甚至虛遠大於實。包括美國眾議院議長佩洛西竄台後大陸軍演期間美國雷根號航母始終與台海保持一段距離;美國多團國會議員訪台,卻擺脫不了做生意的連結;及拜登四度宣稱協防台灣,卻又在聯大重申“一中政策”。若說拜登傾向出兵援台是邁向“戰略清晰”,則原本朝向高度“戰略清晰”的《台灣政策法》,在美國行政與立法部門密切溝通後,修正版本已走向了“戰略模糊”,可能導致兩岸衝突的引信已遭到拔除。

總之,從拜登“出兵保台”的表態總是被其政府官員“澄清”為“戰略模糊”政策不變,加上原先來勢洶洶的《台灣政策法》也做重大修正與調整,拜登的“出兵保台”仍不失為是“戰略模糊”政策之一。台灣近期幾項民調也有近五成上下不相信美國將會派兵協防台灣。幸好目前北京未將拜登的言論作過度解讀,出現一定的克制。台灣也不宜見獵心喜,大肆宣揚。


經導全媒體矩陣
經典時刻
總編輯話你知
識港--在這裏認識香港
《經濟導報》電子雜誌3530期
新時代新征程
經導系列雜誌-《中國海關統計》
《經濟導報》經典版面