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從拜登亞洲行與布林肯對華演講看陸美台關係
■ 文/潘錫堂 台灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 [第3519期 2022-06-13發表]
美國總統拜登上台後的首次亞洲行,訪問韓國與日本,主要是藉安全和經貿議題籌組多邊聯盟,一方面,召開“四方安全對話”(QUAD)高峰會,並爭取韓國尹錫悅新政府的支持,形塑美日韓三國聯盟;另一方面,則是宣布成立“印太經濟架構”(IPEF),要求印太各國一起參與。由於此兩機制可視為美國推動印太戰略並進而制衡中國的兩大支柱,堪稱拜登上台一年多以來所建構的亞太戰略大致完成。問題是其所發揮的作用讓人質疑,未來中美抗衡是否會進一步升溫?
 

▲當地時間2022年5月24日,日本東京,美日印澳“四方機制”峰會於當日舉行。圖為左起:美國總統拜登、日本首相岸田文雄、印度總理莫迪、澳大利亞總理阿爾巴內塞。(人民視覺圖片)
 

美推印太經濟架構遏制中國
東南亞國家依賴中國難成事


拜登此行的重中之重即是韓國,所以打破慣例首站訪韓,意圖拉抬新總統尹錫悅促進日韓合作,並參觀三星半導體工廠,宣示加強兩國半導體合作及經濟安全同盟關係,企盼達到三個目的:一、韓國在半導體產業的重要性,對於美國控制半導體供應鏈與建構對中國科技圍堵,能產生重大作用;二、拉攏立場較親美的尹錫悅,強化美韓軍事合作,對朝鮮構成壓力;三、化解日韓爭議,加強日韓合作,形塑對中國的第一層戰略壓力;四、拜登與尹錫悅5月21日下午在首爾的會談,會後發表的聯合聲明中提及台海問題,稱台海和平穩定是促進印太繁榮的關鍵,藉由台海安全議題國際化,也體現拜登續打“台灣牌”的最新動作。

中國在拜登亞洲行之前,分別警示韓日,但程度有別。中國向來認為韓國是美國的印太聯盟中較弱的一環,對韓施壓重點放在經濟。由於韓國被要求在中美之間選邊站,立場尷尬。尹錫悅在美韓峰會上,向拜登表明將參與IPEF,並於5月23日以視頻參加在日本東京舉行的IPEF成立峰會。然而,韓方特別說明,美韓聯合聲明並未提及要從國際供應鏈排除中國,以示對中方交代。若說韓國的態度游移,日本則堪稱是美國堅定的盟友,拜登與日本首相岸田文雄5月23日的會談,會後發表的聯合聲明也強調“關心台海和平穩定”的重要性,含蓄地反對中國擴張武力。可見日方針對事前中國外長王毅對日本外相林芳正的視頻會晤較嚴厲的警示,仍堅持立場、不為所動。

其實,拜登政府的印太戰略即是抗中戰略,結合盟友在軍事與經濟層面遏制與對抗中國。此次拜登亞洲行強化印太安全聯盟與提出“印太經濟架構”(IPEF),就在號召印太盟國參與美國主導的印太安全與經濟新秩序。而拜登亞洲行前在華府會晤東盟10國中的8國領袖的峰會上,宣示共同合作確保南海航行自由的決心,IPEF不無與中國主導的RCEP較勁的意味,希望加強與東盟各國的經貿合作,削弱中國在東南亞的影響力,堪稱美對中第二層的戰略壓力。至於美日印澳“四方安全對話”則是美方亞太戰略的第三層,引進印度與澳大利亞的力量,意圖對中國完成C型及第二島鏈的包圍。

為了填補美國不參加CPTPP的缺口,拜登以推動印太經濟架構為重點,邀集理念相近國家,協助美國重返亞洲以防堵中國。由於美國是以本身利益出發,各國並非全盤認同,種種疑慮下使得印太經濟架構進展有限。包括此次在日本的會議,印太經濟架構仍停留在傳達理念階段,欠缺實質內容及推動機制。再者,印太經濟架構未觸及市場開放,無法產生傳統FTA的貿易效果,更無法取代CPTPP。這麼一來,欠缺經濟效益會影響未來各國參與印太經濟架構的意願。

要言之,拜登亞洲行,要推動其印太戰略以收其“制中”之效果,仍有待後續檢視。先是QUAD要加強安全合作,一直存有內部障礙,如印度就是明顯的例子。在俄烏衝突中,印度就表現出強烈的自主性,在QUAD也大膽要索,要求富裕的另外三國滿足其要求,上次要求疫苗,這次則要求基礎建設投資。若論這次QUAD最大的成就,僅端出遏制印太海域非法捕魚的海事倡議,這對急於提升安全防衛功能的美、日而言,成效太有限。尤其,印太經濟架構只見軍事和政治目的,欠缺經濟誘因,在經濟掛帥的時代,這種結盟難以持久。此架構以美國為中心,選擇性的准入與項目上佔有絕對主導地位,但亞洲各國關心的市場准入與關稅減讓,卻付之闕如。要東南亞國家擺脫對中國經濟的依存,在美國不願開放市場之下,根本不可能實現。

 

布林肯對中政策演說軟硬兼施
重申美國不支持“台獨”立場


緊接着,分析布林肯發表拜登政府的對中政策演說,仍採軟硬兼施的兩手策略。美國總統拜登到亞洲布局“圍堵中國”,刻意口誤“以武力護台”;接着國務卿布林肯於5月26日發表拜登政府的對中政策演說,主題為美國如何應對中國崛起的戰略。布林肯指出,拜登政府中國政策的三大支柱是投資厚植國力;與盟邦和夥伴群策群力;並提出未來與中國一較高下的願景。從布林肯的演說可以看出拜登政府如何看待中國崛起,以及其應對的邏輯。對此,中國國務委員兼外長王毅直言美方的“世界觀、中國觀、中美關係觀”出現嚴重偏差,中國外交部發言人華春瑩更是連發11條推特,逐項回應布林肯演說的主要觀點。
 

▲當地時間2022年5月26日,美國華盛頓,美國國務卿布林肯在喬治·華盛頓大學發表拜登政府對華政策演講。(人民視覺圖片)

整體看來,布林肯發表此項以“投資美國、團結盟友、與中國競爭”為主軸的對中政策演說,即使對北京的口氣已經緩和不少,但是“以競爭界定美中關係”的核心戰略考量並未有本質的改變。第一、拜登剛上台時提出的“競爭、合作、對抗”的三分法,此時已經被“競爭、合作、競賽”所取代,同時也提出“投資、協同、競爭”的三大方向,雖然口頭上不再提對抗,但“競爭”主軸更得到凸顯,這也是北京高調抨擊布林肯演說的主因。第二、拜登在近兩次美中領導人視頻會上表達的“四不一無意”立場,貫穿在布林肯此篇演說的全文中,包括“不支持台獨”、台灣未能加入“印太經濟架構”、外務部門負責人吳釗燮表示“不尋求正式獨立”、台灣參加WHA僅獲得美方象徵性的支持,這些現象反映出,美方終於正視北京有關“沒有落實好‘習拜會’共識”、“虛化和掏空一中原則”的關切,美中在台海議題上已逐漸形成不碰觸紅線、避免爆發直接衝突的默契。

再進一步言,布林肯在演說中概括拜登戰略的口號為“投資、協同和競爭”,他提及去年拜登簽署的美國歷史上最大的基礎設施投資法案,強調投資美國,反映出拜登外交政策的核心——“中產階級外交”。所以美國的外交政策和經貿政策都必須服膺於重建中產階級此項重大目標,對中戰略也不例外。當理解拜登外交政策的核心,即能發現美國與中國競爭的底層邏輯仍是在經濟與科技此兩項美國的長期優勢上。當對中戰略重心回到經濟與國內議題,美國就更需要確保印太地區的地緣政治優勢與供應鏈安全。但美國不希望與中國在軍事上有擦槍走火的可能性,導致被捲入全面性軍事對抗的風險。布林肯在演說中清晰表態不尋求衝突或新的冷戰、不尋求阻止中國作為大國發揮作用,也不尋求阻止中國的發展,更承諾要維護美中衝突的“護欄”,並重申美國長期以來的對台政策,表示不支持“台獨”。

尤有甚者,針對兩岸議題,布林肯重申美國不支持“台獨”的立場,但也反對任何片面改變現狀的做法,強調美國的對台政策並未改變,仍然信守“一個中國政策”,希望兩岸能以和平方式解決歧見。布林肯也指出,美國必須做到有效管控分歧,才能避免與中國發生衝突。他進一步表示,拜登政府已將“對中國的危機溝通和降低風險措施列為施政優先項目”。他說,包括台灣問題在內的各種議題,美國始終致力於與北京一面激烈競爭,一面密集溝通。美中密集溝通的結果,不僅反映在2021年蔡英文拋出所謂“新兩國論”後的“美中共管台獨”之上,也反映在美國的不斷施壓而迫使台方外務部門負責人吳釗燮日前接受外媒採訪時表明台灣不再尋求“台獨”。

總之,布林肯的對中政策演說,堪稱“軟硬兼施”兩手策略。軟的一面,包括美國不會阻止中國走自己的發展路線,也提及美中可在氣候、疫情與核擴散上加以合作;硬的一面,則篇幅超大,凸顯美中在價值上的根本歧異,尤其布林肯訴諸其民主盟邦來共同圍堵中國,不只強調美日印澳,也期望東盟青睞“印太經濟架構”(IPEF),對中可形成“整合性嚇阻”,一起來圍堵中國。儘管如此,布林肯仍從中釋出對中的“積極”訊息,包括對美中經貿關係的表態鬆口,這也是為何中方在言詞批判之際,也留下迴旋空間的原因。如華春瑩在回應布林肯的最後一條推特中表示“準備朝合作共贏的方向努力”,這些都是北京對美“鬥而不破”的訊號。而美方所設想的美中競爭“護欄”,也何嘗不是美版的“鬥而不破”?更何況美國國務院官網關於美台關係的現況事實清單5月28日再度修改,將上次刪除的“美國不支持台獨”字句再度納入,在於澄清美方立場,也可建立與中國的信任,可見一斑。


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