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解析蓬佩奧卸任前的涉台宣示及拜登上台後的兩岸政策
An analysis on Pompeo's Taiwan-related pronouncements before leaving his office and his Cross-straits policy after Biden takes office
文/潘錫堂 台灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 [第3486期 2021-02-01發表]
▲前美國國務卿蓬佩奧在卸任前十來天,突然宣布美國駐聯合國大使克拉芙特將訪台,緊接着更進一步宣布解除所有“美台交往限制”,由於其時機與動機均深受各界質疑,使得蓬佩奧在最後一刻終於宣布取消了包括他本人及其他高官出訪的行程。 (新華社圖片)
 
前美國國務卿蓬佩奧在卸任前十來天,突然宣布美國駐聯合國大使克拉芙特將訪台,緊接着更進一步宣布解除所有“美台交往限制”,由於其時機與動機均深受各界質疑,使得蓬佩奧在最後一刻終於宣布取消了包括他本人及其他高官出訪的行程。為了彌補無法親自訪台的缺憾,克拉芙特1月14日與蔡英文舉行視訊會議,雙方就台灣的全球參與及美台深化合作進行對話。蓬佩奧在卸任前夕,實無做此重大決策的正當性,更是對1月20日上台的拜登總統權力的侵犯。儘管蓬佩奧幾乎把特朗普總統任內的友台措施做到極限,但形式效應依然大於實質作用,尤其對於未來的美中台關係會產生何種影響,頗值後續的關注與檢視。
 

特朗普政府卸任在即
仍不忘“消費台灣”


事實上,蓬佩奧這兩項宣示,針對性的意涵十分強烈。其派遣美國駐聯合國大使訪台體現出美國支持台灣在國際組織的“官方”地位,並支持台灣參與聯合國或其活動。其取消美國行政部門與台灣官方接觸的自我限制,顯示未來台灣的正副領導人、正副“行政院長”、“外長”、“防長”等都有可能訪問華府,堪稱大幅提升美台官方接觸的層級。但問題是,為何蓬佩奧要選在其臨別秋波之時才做此宣布,顯然是另有其考量,堪稱宣示性意涵大於實質作用,意圖在卸任前進一步限制美中關係,一方面為自己創造“反中”政績,另一方面箝制拜登政府與中國發展關係的可能,但是又不需要負起實際責任。換言之,蓬佩奧意圖為拜登新政府設下“陷阱”,制約拜登的外交政策,同時為特朗普的“反中”政策留下遺緒,進而累積個人的政治資本。再進一步言,在“特粉”暴力攻佔美國國會山莊之際,蓬佩奧藉由擴大友台刺激北京,既可振奮“反中”鷹派強大的挫折感,又能安撫敵視拜登當選的激進“特粉”,堪稱在精算下可以“一舉數得”,然而此種時機不對、動機不純的涉台出擊,自然會引發各界的質疑與批判。

蔡英文當局當然歡迎美台高層官員互訪,但克拉芙特“不正當”的訪台之行,時機與動機都讓人疑惑,不但蔡當局尷尬,美國在台協會前處長楊甦棣更認為很奇怪、時機糟、沒好處,會讓拜登難以緩解與北京的緊張關係。而蓬佩奧指美國政府採取美台往來限制是單方面想安撫北京,其實並不盡然,而是基於美中建交下立足《三項聯合公報》的“一中政策”,並發展雙方關係,與台灣則基於《台灣關係法》維持非官方關係。但是在美國國會於2018年所通過的《台灣旅行法》中,國會早就期盼美國行政部門能提升與台灣的官方接觸層級,如果蓬佩奧真的有心落實,也不必等到現在才實施,大可前兩年就推動了,說穿了真相,蓬佩奧還是擔心影響美中關係。

一言以蔽之,包含蓬佩奧在內的特朗普政府閣員的所謂“惠台”,有三大特色。一、基本上都是口惠:派官員來台,開一、二個打高空的雙邊會議,美方不着邊際,台灣畫餅充飢;二、揩油台灣:蔡當局的涉外面子工程,卻讓全台民眾付出代價,台灣甘心當火山孝子,卻怎麼也填不滿特朗普政府無止盡的需求;三、特朗普政府對台灣的示好,並不是出自真心誠意,而是為了惹火中國,為了要增添對中國談判的籌碼。所以,自始至終,台灣都不是重點,中國才是。

正因如此,克拉芙特原先要訪台,蔡當局也刻意透露是美方主導,且是克拉芙特主動向美方爭取,意在切割並表明台灣是被動,以便向拜登新政府有所交待。幸好蓬佩奧的外交出擊招致反彈,原訂赴歐的卸任之旅,因不少盟友拒見,只好找個理由,取消所有外交官員出訪,等同蓬佩奧無法成行,只好順便喊停克拉芙特的訪台行。蔡當局在“親美、倚美”的壓力下,對美國國會的動亂閉口不言,還得打起精神歡迎特朗普政府強塞給她的駐聯合國大使,如今克拉芙特不來了,也讓台灣鬆了口氣,畢竟若操作不當,可能會引爆難測的後果。但如何讓拜登新政府延續挺台政策才是重點所在,否則只享受幾天“口惠”,實質意義不大;如果換來中國大陸強烈反制或報復,台灣更是得不償失。

要言之,蓬佩奧此次兩項“涉台大禮”之一突然取消再次證明,對美方而言,在美陸台三方關係中,台灣是呼之則來、揮之則去的棋子與工具。美國高官訪台要接待,臨時不來又要故作堅強,還得不失禮貌地回應期待未來有機會再訪台。蓬佩奧在急就章的情況下型塑美台關係升級的表象,這原本就不符常理,唯一能大張旗鼓慶祝的,無非是讓蔡當局又有了一次大內宣的機會。然而,美台交往限制的取消卻是因為如此倉促的操作,而顯得非常不踏實,也充滿不確定的風險。最直接的問題是,這項突破的“賞味期限”有多久?拜登新政府認不認帳呢?都在未定之天。因此,蔡當局該以“樂觀看待但不過度期待”的態度來面對。

尤有甚者,美國環保署長惠勒原本計劃於去年12月訪台,也是臨時喊卡,兩次美國高官訪台的結果如出一轍,充分體現了特朗普政府利用台灣當作“抗中”籌碼的心態。

 

拜登政府或會低調挺台,
續打“台灣牌” 


美國總統拜登正式走馬上任,他的國安團隊主要成員在國會參議院任命聽證會中勾勒出未來外交與國安戰略的藍圖,中國政策將持續強硬,美中關係回不到奧巴馬時期的溫和與友善,但也會改變特朗普時期的全面對抗戰略。

拜登上台初期,施政以疫情、團結與經濟等內政為主,優先順序是先內後外,處理好上述內政後,拜登才會把重點轉向外交,並先與歐盟、加拿大、印度、日本、韓國等盟國談,重新拉攏盟國,接着才會與中國談,這其中就包括台灣問題。對拜登新政府而言,特朗普外交方面的“政治遺產”與失敗的陰影,可羅列一大串清單,猶待拜登逐一克服,包括:一、改進與歐盟及北約各國疏離的關係,尤其是德國與法國;二、積極處理特朗普廢除《伊朗核武協定》後日益嚴峻的伊朗情勢;三、調整對中戰略,緩解美中關係,避免台海情勢持續惡化;四、因應朝鮮半島情勢,調停南北韓關係,避免戰爭的爆發;五、優化與俄羅斯、白俄羅斯、土耳其及高加索地區的關係;六、重返國際組織及國際多邊機制或協定,調整全球化路線,改善美國的國家形象,重新建立美國在國際上的領導地位。

美中關係在特朗普時期出現巨變,特朗普任內不斷拋出敵中政策,尤其蓬佩奧在卸任前動作頻頻,包括對台解除來往限制等,均讓北京相當惱怒,也勢必影響未來的美中關係。拜登雖不願“特規拜隨”,但在美國七成“反中”的社會氛圍下,他也不能急於更張,否則隨時將招來“親中”罵名。更何況,拜登既奉行多邊主義,更不可能還未與盟邦磋商之前就獨斷定奪。在此情勢下,不難理解特朗普任內留下的對中“地雷”,對拜登而言將是進可攻、退可守的籌碼;另一方面,它確實是一項障礙,阻礙美中關係重返常態,但也可以蔚為拜登的砝碼,用以調整對中關係。換言之,涉及美國的兩岸政策,特朗普留下的“政治遺產”很多,其中不完全是“負債”,也有屬於“資產”的部分。拜登是外交老手,必然會將這筆“政治遺產”加以取捨後,再待價而沽。

至於美國的對中政策,從拜登執政團隊的核心成員之談話來檢視,應該是將中國視為“既競爭、又合作”的對手,例如準國務卿布林肯、準國防部長奧斯汀、準國土安全部長馬約卡斯、準財長葉倫都先後在參議院任命聽證會上表示,中國是美國“最重大的挑戰”、“最重大威脅”或“重大威脅”、“最重要的戰略競爭對手”。這些談話都不難看出,美中關係不會因拜登上台就改變雙方結構性的緊張、甚至衝突。再進一步檢視布林肯在參議院聽證會上強調,美國將以實力面對與中國的戰略競爭;他談到台灣問題也表示,長期以來美國對台灣的承諾都是跨越黨派且堅定的,他重申將確保台灣自我防衛能力的承諾,並支持台灣的全球參與。

布林肯等人的證詞基本上代表美國的兩岸政策又回復到奧巴馬時期,包括《台灣關係法》、一中政策、台海維持現狀、保持“戰略模糊”、鼓勵兩岸和平對話等等,再度成為美國的兩岸政策的基石。若再考量白宮“印太事務協調官”坎貝爾表示的,美國“挺台,但不反中”、“拜登政府將延續特朗普任內在區域的作為,包括強化美台合作及信守對台的承諾”及“美國希望兩岸恢復對話,而且美國不會居中當調人”云云。以及拜登核心幕僚艾利森強調,美台深化關係是好事,但拜登也明白只有一個中國,美國不會承認台灣獨立,顯見拜登與特朗普雖然同樣挺台,但二者的政策基礎與方法是有很大差異的。亦即拜登不會推翻特朗普任內建立的美台關係框架,但會在執行上小心拿捏分寸,避免牴觸中國大陸的底線。簡言之,可以預期,拜登將會持續支持台灣,並某種程度仍打“台灣牌”來牽制中國大陸,但特朗普時期刻意高調凸顯的美台高層官員互訪,及出售攻擊性武器給台灣,則可望鬆緩或避免,等於在挺台操作上盡量低調。

一言以蔽之,拜登上台後的兩岸政策及對美陸台關係的可能影響,將包括:一、拜登政府體察華府當前的“反中”氛圍,必須展現新政府因應中國挑戰的決心與信心,因此布林肯在參議院聽證會的聲明及答詢展現了應有的強硬,但展望未來,對於美國將如何恢復印太區域均勢,美國不但不能排除中國,更要認同其在印太地區中的地位,在主要機制中擁有一席之地;因此,布林肯也同時強調,美國與中國雖不斷增多對抗和競爭,但也存在符合相互利益時的合作空間;二、美中關係將重返相互尊重的基礎,即使“美中競爭大於合作”的基調已成為跨越朝野的共識,使得拜登上台後的美中競逐,也是在相互尊重的基礎上的軟、硬實力的競逐,美方也會尋求一種非零和、有合作的美中競合關係模式,而美國的兩岸政策將會回到“和而不統、分而不獨”的路線;三、布林肯在聽證會答詢時表示,國務院將會認真審視“美台交往準則”來看看美國能做什麼,顯示拜登新政府也許會在特朗普留下的“反中”的政治遺產上,在對台政策上稍做調整,但不會照單全收。

總之,拜登政府將會延續“遏中”思維,聯手盟國在全球各領域對中國展開圍堵與施壓,但也會在抗疫、貿易、環保、氣候、能源及軍控上跟中國進行合作,因此拜登時期的美中關係將呈現“競逐大於合作”之格局。


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