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兩岸ECFA終止恐將重創台灣經濟
戴肇洋 台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問 [第3455期 2019-11-04發表]
兩岸於2010年6月29日在四川重慶簽署“經濟合作架構協議(Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA)”,同時從2011年1月1日起兩岸ECFA“早期收穫(Early Harvest)”協議生效實施,使得兩岸包括:台灣539項、大陸267項產品在出口時,相互享受免徵關稅與通關便捷權利。不過,令人遺憾的是,兩岸ECFA簽署迄今即將屆滿10年,其後續相關協議除了“投資保障協議”完成簽署及生效實施之外,由於台灣內部少數異議人士與極端團體以“反中”為藉口,2014年3月引發“反服務貿易協議太陽花學運”,使得“服務貿易”、“貨品貿易”與“爭端解決機制”等後續相關協議被迫暫停協商,導致兩岸“自由貿易協議”因政治因素而無法正式完成簽署及生效實施。
 

中國大陸近年快速崛起,在加強與各國進行自由貿易協議簽署的同時,憑藉經濟實力積極推動東亞區域經濟整合,如“東盟加一”、“東盟加三”等。圖為9月22日,在廣西南寧舉辦的第十六屆中國—東盟博覽會上,來自東盟各國的演員們帶來別具風情的民俗文化展示和文藝表演,借助博覽會平台進行文化交流。(新華社圖片)  
 

台國際社會參與空間面臨挑戰

 
雖世界貿易組織(WTO)並未明文規定,若兩岸經濟合作架構協議(ECFA)在10年期限內沒有完成協商正式簽署“自由貿易協議(Free Trade Agreement,FTA)”,則必須終止;但按照兩岸ECFA第16條卻又明文規定,若其中一方提出終止,則兩岸ECFA於明年9月實施屆滿10年後自動失效。亦即兩岸ECFA一旦被迫終止,在未來一年中,台灣經濟發展環境將面對的是一個“山雨欲來”的陰霾,甚至是“雪上加霜”的困境,其風險不容小覷。
 
先從國際經濟環境變化來說,由於WTO多哈回合多邊協定歷經多年談判陷入停滯,使得全球各國在追求其經濟能夠持續增長上,無不積極尋求與其重要貿易往來的國家簽署雙邊自由貿易協定之外,或是加速推動參與區域經濟整合,藉以重新構築打造多元出口市場管道,進而達到分散市場風險。其中,除了美國選擇與重要貿易往來國家重新調整雙邊FTA的內容,以及中國加強與“一帶一路”沿線國家FTA的連結之外,全球區域經濟整合加速擴張。依據最新資料彙整顯示,目前全球已形成區域整合的重要經濟組織,除了美洲的“北美自由貿易區(NAFTA)”、歐洲的“歐盟(EU)”之外,近年以來發展最快、增長最速的亞太區域經濟組織,則是在美國退出“跨太平洋夥伴關係協定(The Trans-Pacific Partnership,TPP)”後,經日本重新主導將TPP 更名為“跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)”下,11個會員於去年底在智利聖地牙哥完成簽署,以及在中國倡議主導下,經談判延宕多年的“區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)”16個會員已經逐漸達成共識,預估不久之後可以完成簽署等兩個重要經濟組織,其未來發展潛力,更是受到國際社會矚目。
 
亦即台灣積極推動簽署兩岸ECFA,除了因應近年以來區域經濟整合潮流之外,其最大壓力乃是,隨着中國大陸經濟快速崛起,在加強與各國進行自由貿易協議簽署之同時,憑藉經濟實力積極推動東亞區域經濟整合,包括:2002年11月與東盟10國間所簽署之“全面經濟合作架構協議(簡稱東盟加一)”自2010年元月1日起生效,東盟加三(中國大陸、日本、韓國)正在積極進行協商,以及“區域全面經濟夥伴關係協議(RCEP)”即將完成協商。這些區域經濟組織相互交錯,未來一旦完成簽署及生效實施,屆時此一區域將發展成為全球最大的自由貿易板塊。此對長期以來與東亞各國貿易、投資往來極為密切的台灣經濟而言,其未來在參與國際社會空間上勢必較之以往將面對更多的挑戰。
 

台灣產業生存發展受挫

 
再就台灣產業生存發展而言,台灣先天條件較為匱乏、市場規模相對狹小限制,面對國際政治及外交現實環境之下,拓展貿易已成為促進經濟增長維持國家生存發展的不二法門。然而,由於台灣產業技術基礎頗為薄弱、研發能量累積較為不足,使得傳統型製造產業與代工型高新技術產業在因應升級轉型過程上,仍有其發展限制。在此同時,中國大陸經濟發展體系歷經40年改革開放,加上近年以來在全球經濟衝擊下,亟須加速產業結構升級轉型發展,藉以建立一種能夠促使經濟持續增長策略。
 
換句話說,面對大陸逐漸由世界工廠轉型為世界市場之下,若能透過兩岸ECFA加持,促進兩岸資金、技術、貿易、投資等資源整合、分工,除了可以讓兩岸達到活絡經濟與創新產業的願景,以及讓台灣避免遭到經濟邊緣化、產業空洞化之威脅之外換句話說,面對大陸逐漸由世界工廠轉型為世界市場之下,若能透過兩岸ECFA加持,促進兩岸資金、技術、貿易、投資等資源整合、分工,除了可以讓兩岸達到活絡經濟與創新產業的願景,以及讓台灣避免遭到經濟邊緣化、產業空洞化之威脅之外,進而利用兩岸經濟擴大合作優勢進行布局全球市場,在互補互利下創造雙贏格局。
 
由此可見,近年以來在中國大陸積極推動投入下,東亞區域經濟正在快速朝向整合發展,其發展趨勢除了造成全球經濟板塊的重組與貿易結構之調整產生深遠影響之外,特別是對地理位置包括於東亞區域經濟板塊之內的台灣經濟增長或產業發展所帶來的衝擊,更是無法忽略。倘若台灣在此波區域經濟整合潮流中,始終被排除在東亞區域經濟體系之外,不但將會提高台灣經濟淪為邊緣化風險,而且可能迫使台灣產業陷入空洞化危機。此外,再從台灣經濟長期規劃來說,與大陸簽署的“ECFA”後續相關協議生效實施之後,將有助於台灣經濟在國際社會上更多切入空間,包括未來與各國之間進行自由貿易協定的談判簽署。因此,兩岸ECFA後續相關協議完成協商及簽署,是台灣在東亞區域經濟整合過程中,尋求因應較有利益之策略選擇。
 
儘管,最近大陸官方公開表示,兩岸ECFA於明年9月屆滿10年後,雖其後續相關協議協商因台灣內部政治因素糾葛而被迫擱置,但已生效實施的“早期收穫”協議,將不致於失效。依據此一期間資料統計顯示,甚至台灣當局過去不遺餘力抹黑抹紅兩岸ECFA,卻又承認“早期收穫”是台灣目前利益最大的協議,希望大陸不要片面終止;然而,ECFA“早期收穫”協議屆滿之後是否能夠持續實施,並非操之在我,而是必須觀察未來兩岸關係發展。換句話說,未來若大陸按照兩岸ECFA第16條規定提出終止,則台灣不但將會失去全球所重視具有發展潛力的大陸市場,甚至可能遭到國際社會孤立格局,此對台灣經濟延伸發展空間而言,勢必受到重創。這些可能傷害,包括: 
 
其一,失去大陸市場:隨着兩岸經濟互動往來日益密切,目前大陸和香港是台灣第一大貿易夥伴、第一大出口、第二大進口地區、第一大外匯順差來源,其佔台灣出口金額的40%左右,近年以來每年均為台灣創造外匯順差超過700億美元以上,為台灣經濟的發展增添無限動能。不過,從2010年起中國大陸與“東盟”國家簽署之“自由貿易協議”生效實施,東盟國家對中國大陸出口之產品90%享受免徵關稅優惠,其他10%產品平均關稅僅有0.1%,這些優惠條件在提高東盟國家產品出口中國大陸數值大幅增加的同時,吸引許多外商前往東盟國家投資布局。亦即如果兩岸ECFA無法持續,台灣所生產的產品在關稅差異下出口大陸根本難以與東盟國家之產品競爭,此將使得大陸對台灣產品的採購逐漸移轉東盟國家,直接造成“貿易移轉效果”。
 
其二,磁吸台商外移:隨着中國大陸與東盟國家簽署的“自由貿易協議”生效實施,在其90%產品出口中國大陸享受免徵關稅優惠條件下,除了早年已前往東盟國家投資布局的台商可以藉此搭乘便車享受中國大陸提供東盟國家免徵關稅與通關便捷優惠措施,帶來“投資移轉效果”之外,在這些優惠措施誘因下未來可能再度引發台灣內部台商出走潮,加速造成產業空洞化危機。此外,更加無法忽略的是,中國大陸與韓國的貿易協商即將達陣,進而簽署自由貿易協議。由於台灣與韓國出口中國大陸的產品超過70%呈現重疊,如果韓國出口中國大陸產品享受免徵關稅與通關便捷優惠,相對台灣出口大陸產品卻要面對平均增加8.9%關稅成本,比較之下根本無法與韓國之產品在中國大陸市場上形成公平競爭,無形之中將提高台灣出口大陸產品的壓力。
 

台灣恐淪為“亞太經濟孤兒”

 
在此同時,檢視過去台灣其實不斷努力尋求與各國完成自由貿易協議(FTA)的簽署,除了2010年6月29日兩岸簽署ECFA之外,先後與中美地區五個“邦交”國家簽署FTA、與新西蘭簽署經濟合作協議(ECA)、與新加坡簽署經濟夥伴協議(ASTEP)、與南美巴拉圭及非洲史瓦帝尼兩個“邦交”國家簽署FTA。然而,最為重要的是,台灣若是無法加入以亞太區域經濟整合為主軸的RCEP與CPTPP等組織,則將是除了朝鮮經濟體之外,唯一無法參與亞太區域經濟整合組織相關活動的經濟體。依據資料統計顯示,目前CPTPP及RCEP相關國家分別佔台灣貿易金額的25%及59%,如果台灣無法參與亞太區域經濟整合,未來將非常不利於台灣參與區域內部產業競爭。
 
毋庸置疑,長期以來兩岸關係糾葛矛盾,始終是台灣參與國際舞台難以撤除的藩籬,導致台灣過去二十餘年以來,未能與任何一個稍具規模的國家簽署雙邊自由貿易協定,讓台灣的FTA覆蓋率迄今不及一成,落後於韓國FTA覆蓋率的七成。也就是說,台灣是否能夠順利加入這些區域經濟整合的關鍵是在大陸的態度,如果兩岸關係持續緊張對立,台灣根本難以在WTO會員下以獨立關稅領域之名義加入CPTPP及RCEP等區域經濟組織,此將使得台灣經濟面對邊緣化風險,甚至加速台灣產業陷入空洞化危機。
 
從上述分析中很顯然地可以發現,若兩岸關係持續惡化,則台灣勢必更加無緣參與區域經濟整合,恐將淪落為名實相符的“亞太經濟孤兒”。面對此一狀況之下,究竟如何始能擺脫困境?其實,唯有想方設法改善已僵持超過三年的兩岸關係,尤其必須維穩兩岸ECFA,包括已經完成協商簽署的兩岸服務貿易協議及正在協商的兩岸貨物貿易協議加速完成簽署,同時透過法制生效實施,重新建立兩岸默契之後,藉此機會加入區域經濟組織,別無他途。
 
整體而言,面對國際政治及外交現實環境之下,台灣既沒有天真的權利,也沒有樂觀之理由。至於未來因應策略如何?其實,重中之重乃是在於,積極改善已僵持的兩岸關係。因此,台灣無法否認,ECFA是兩岸經濟加強往來、深化合作的根本,同時是台灣避免經濟被孤立化、產業被邊緣化的基礎。畢竟,目前台灣在全球產業鏈結上仍扮演着頗關鍵的角色,若能順利參與CPTPP,甚至突破障礙更進一步參與RCEP,將有助於產業加速升級轉型發展,進而促進台灣經濟持續增長。若兩岸ECFA因無法持續而被迫失效,則除了造成台灣可能失去極具有發展潛力的大陸市場之外,屆時台灣恐將因產業加速外移而導致經濟增長滑落、低薪持續、失業人口增加等負面結果接踵而至,呈現大幅衰退景象,此為更加令人憂慮之處。
 


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