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中國政壇“公署”溯源
Tracing back to the origin of "Commission" in Chinese political circles
馬浩亮 [第3470期 2020-07-20發表]
2020年7月8日,中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署正式掛牌成立。廣東省委常委兼省委秘書長鄭雁雄,出任中央駐港國安公署第一任署長。香港在國安問題上的“不設防”局面成為歷史。駐港國安公署也成為繼中央駐香港聯絡辦公室、解放軍駐香港部隊、外交部駐香港特派員公署之後,又一個重量級的中央駐港單位。
 

▲7月8日,中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署在香港揭牌。(新華社圖片)
 
在中國的黨政機構序列中,“署”的設置並不多見。相比較於眾多部、委員會、局、辦公室,“署”的使用率很低。一般而言,“署”更強調執行性、事務性。梳理起來,主要可分為四類。
 
第一類是國務院組成部門,即指審計署,這是國務院26個組成部門中唯一以“署”命名的,也是中國政治地位最高的署。1982年,全國人大通過新憲法,首次規定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支,進行審計監督。”1983年9月15日,中華人民共和國審計署正式成立。
 
2018年黨政機構改革中,審計署空前擴權。國家發改委重大項目稽察、財政部預算執行監督檢查、國資委國企領導幹部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責,全部劃入審計署。中央審計委員會辦公室也設在審計署。此外,審計署在機構改革中組建“中央機關審計局”,國務院港澳辦和港澳兩個中聯辦的財務都納入該局審計監督範疇。
 
第二類是國務院直屬機構,目前包括海關總署、國際發展合作署、新聞出版署等3個署。總署是正部級,署則是副部級。回溯歷史,1949建國之後,中央政府曾設立海關總署、情報總署、新聞總署、出版總署。其中,情報總署1952年撤銷。
 
海關總署成立之初由政務院(國務院前身)直接領導,1953年劃歸對外貿易部,1961年改為外貿部海關管理局。1980年,海關建制收歸中央,重新設立海關總署,直屬國務院。但當時雖然名為“總署”,卻是副部級。直到1998年,海關總署才升格正部級。2018年機構改革中,原質檢總局撤銷,其出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。這也是目前中國唯一的總署。
 
新聞出版署經歷的調整改革最多。1949年11月,中央人民政府新聞總署、出版總署分別成立,但在1952年和1954年相繼撤銷,相關工作由中宣部管理。直到1985年,國務院設立國家出版局,由文化部領導。1987年組建直屬國務院的新聞出版署。2001年,更名為新聞出版總署,升格為正部級機構。2013年機構改革中,新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責整合,組建國家新聞出版廣電總局。2018年改革中,二者又再度分設,單獨組建國家廣播電視總局;新聞出版管理職責則劃入中央宣傳部,對外加掛國家新聞出版署牌子。
 
國務院直屬機構中最年輕的署是國家國際發展合作署。2018年,為充分發揮對外援助作為大國外交的重要手段作用,推動援外工作統一管理,更好服務國家外交總體布局和共建“一帶一路”,將商務部、外交部有關對外援助職責整合,組建國家國際發展合作署。2018年4月18日,國際發展合作署正式揭牌成立,歸口由中央外事工作委員會辦公室領導。原國家發改委副主任王曉濤出任第一任署長。
 
第三類是中央派出機構,包括外交部駐港、澳兩個特別行政區特派員公署,以及此次新設的中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署。這類公署是目前港澳獨有的。從授權主體來看,駐港的兩個公署存在差異。外交部駐港特派員公署由外交部派出;而新國安公署以中央人民政府名義派出。這顯示了中央對維護國安的高度重視,也折射出國安工作牽涉面廣。
 
中國還有一些部委雖然也有特派員設置,如商務部、審計署,在全國設有十幾個跨省的特派員,但機構名稱是“特派員辦事處”,並非像外交部這樣設“特派員公署”。從建制上看,公署相對於辦事處,更具實體化,功能更為多元完善,地位也更高。
 
第四類“署”是地方行政機構,即在各地區、盟設立的“行政公署”。這也是目前除了外交部特派員公署、維護國安公署之外,僅有的稱為“公署”的單位。1949年建國後,各省以下設“專區”,其行政機構稱為“專區行政專員公署”。1970年,“專區”改稱“地區”,行政機構改稱“地區行政公署”,其下領導各縣。隨着改革開放以後大規模的“地改市”,幾十年來絕大多數地區行政公署改為市政府。
 
目前全國僅剩下7個地區行政公署,包括新疆的喀什、和田、塔城、阿勒泰、阿克蘇,西藏阿里,以及黑龍江大興安嶺。此外,內蒙古的興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟等3個盟也相當於地區,設置“盟行政公署”。合計共有10個行政公署。地區、盟與地級市級別相同,旗下都領導縣,但二者有很大區別。行政公署是省政府派出機關,並非一級政府,其首長稱專員。行政公署專員由省政府直接任命,而非人大選舉。而各市的市政府市長,則由當地的市人大選舉産生。
 
值得注意的是,行政專員公署屬於“派出機關”,指在特定行政區劃內設立的行使政府管理職權的行政機關,雖然不是一級政府,但承擔着在一級政府的組織與管理職能。而外交部駐港特派員公署、中央駐港國安公署,屬於“派出機構”,指在一定區域或組織內設立、授權實施某方面行政管理職能的代表機構。但二者的相似之處在於,都強調集中統一領導和垂直管轄,對授權主體負責。


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