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美國“印太經濟架構”華而不實?
■ 戴肇洋 [第3520期 2022-06-27發表]


戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問、國家政策研究基金會經濟財政組顧問、中華勞動與就業關係協會理事。日本關西大學經濟學碩士、博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院三所副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院二所組長,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。


美國總統拜登於5月23日在日本東京宣布推動《印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)》協議,目前包括美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、新加坡、菲律賓、馬來西亞、汶萊、印尼、泰國、越南和印度等13個國家加入,其GDP全球佔比達到40%,超過RCEP全球佔比30%,成為全球最大貿易集團。事實而言,美國拜登總統推動此一組織旨在,希望再度透過經濟領域重返印太地區,同時加強與周邊國家進行經濟相關議題的合作,以調整美國“印太戰略”偏向軍事威懾的刻板印象,藉此填補2017年美國前任總統特朗普退出《跨太平洋經濟夥伴關係協議(TPP)》,以及因應中國所主導的《區域全面經濟夥伴協議(RCEP)》等區域經濟組織生效之後,美國對亞太區域的經濟影響力道衰退問題。

 

▲圖為當地時間2022年5月23日下午,日本東京,日本首相岸田文雄、美國總統拜登、印度總理莫迪在東京都六本木的泉花園畫廊舉行“印太經濟框架”(簡稱IPEF)啟動儀式。(人民視覺圖片)
 

IPEF倡議仍未提出運作細節


毋庸置疑,拜登政府在倡議成立IPEF的背後,其實必須溯及美國前任總統奧巴馬為了因應中國推動“一帶一路”倡議,採取經濟合作與周邊區域的國家發展新型關係,逐漸提高其影響力道之下,特別推動TPP以作為“重返亞洲”的首要經濟戰略,藉此對抗中國崛起。不過,隨着特朗普2017年上任之後,選擇以“美國優先”的思維替代“多邊主義”立馬退出TPP,導致上述構想功敗垂成。拜登2021年上任之後,雖西方國家非常期待美國能夠重返日本替代美國所重組的《跨太平洋夥伴全面進步協議(CPTPP)》,但美國社會已逐漸上揚的保護主義難以逆轉,甚至將《自由貿易協議(FTA)》污名化成為重創勞工權益之代名詞,迫使拜登於宣布不再重返CPTPP同時,提出《印太經濟架構》倡議,以圍堵中國快速成長的經濟影響力道,進而藉此重返印太地區經濟主導地位。

儘管目前IPEF倡議已經正式宣布成立,但是並未提出執行運作細節,若按其所公開的資料顯示,其整體範圍歸納將會涉及四個層面,分別由負責談判及落實義務的美國貿易代表署(USTR)主導“連結經濟”領域,以及由負責推動及執行義務的美國商務部主責“韌性經濟(涉及供應鏈合作與多元供應鏈來源)”、“潔淨經濟(涉及減碳及潔淨能源與基礎建設)”、“公平經濟(涉及稅務及反洗錢與反貪腐)”三個領域。

其中,美國貿易代表署主導連結經濟領域包括:勞工標準、數位經濟、環境與氣候變遷等議題,未來將會朝向建立新的規則。例如:在勞工議題方面,從USTR的貿易政策觀察可以發現,其實拜登政府貿易政策仍然以“勞工訴求”為核心,預估IPEF勞動標準將會超過CPTPP (RCEP並未包括勞動規則)。再者,在數位經濟議題方面,美國除了持續推動“禁止強制落實在地資料、禁止資料跨境傳輸”原則之外,正在推動數位產品與服務、資料傳輸及AI共通標準,顯示數位經濟標準可能超過CPTPP及RCEP。至於在環境與氣候變遷議題方面,由於CPTPP之下因列入非法採伐和捕魚、海洋垃圾,以及空氣與水質污染條款,此意味着將會是IPEF的重要基礎 (RCEP則無要求)。此外,值得注意的是,因美歐去年達成研擬個別產業《碳排放量基礎(emissions-based)協議》,故未來可能將其列入成為IPEF討論議題範圍之一環。

另一方面,美國商務部主責領域包括供應鏈合作與多元供應鏈來源、減碳及潔淨能源與基礎建設、稅務及反洗錢與反貪腐議題,雖非屬傳統FTA所涉及之議題,但卻是近年以來美國與盟友之間逐漸發展的重要項目。例如:在供應鏈議題上,未來美國可能建立印太地區“關鍵產業”供應鏈資訊交流制度,藉此解決疫情以來包括汽車芯片在內全球供應短缺或物流之亂。在潔淨能源與基礎建設議題上,將會參考G20“優質基礎建設”原則加以延伸,藉此顯示與中國“一帶一路”倡議之差異。至於在稅務議題上,則是朝向凝聚參與國家達成對課徵全球最低稅負及數位稅率之共識。

在此同時,由於考量參與國家各自發展程度差異,未來IPEF將會按照各自需求條件不同,並非強制要求加入成員必須遵循傳統FTA照單全收IPEF範圍所涉及的四個層面模式,而是採取開放加入成員各自選擇參與項目。亦即IPEF將會是新型經濟合作的模式,同時為了擺脫美國國會審查糾葛或延宕,刻意將FTA之中最為重要的開放市場、減讓關稅項目加以排除。在此同時,若從上述IPEF內容所規劃的布局範圍,或是其所創造的經濟合作的發展模式加以觀察,無疑是過去以來全球各地已生效實施的區域經濟整合型態前所未有的創舉。

 

IPEF象徵意義大於實質?


然而,IPEF宣布成立迄今以來,卻又受到許多專家學者質疑認為,其象徵意義大於實質意義,最終是否能夠產生較具體的成效,恐將需要生效實施之後始能分曉。亦即IPEF雖正式成立,但如果更進一步分析其內容極易發現,其實存在許多癥結值得加以觀察,這些大致可以歸納包括:

其一,IPEF並非多邊經貿協議。在美國聲明無意重返CPTPP下,拜登政府認為IPEF將會是一個充滿創新的組織,未來參與國家並非簽署一個大型多邊經濟協議,而是一個“組合”協議,讓各國的政府可以選擇較適合的項目,個別採取分議題、分對象、分性質簽署協議,希望能夠針對各項議題所存在的問題提出解決方案。亦即參與國家個別即使並不完全同意IPEF,卻又能夠加入IPEF之中其中部分議題。雖IPEF採取如此安排美其名是能夠實施涵蓋層面更寬廣、普遍受惠的新型經濟合作模式的優點,但卻又呈現組織結構頗為鬆散、實際利益不易掌握弱點。

其二,IPEF未見運作執行細節。自從去年11月開始倡議IPEF,在極短時間倉促整合下,雖13個加入成為初始成員國家,看似揪團頗為成功,但各國究竟加入IPEF所涉及的哪些政策支柱,誠如拜登政府如何因應參與國家共同追求實現IPEF目標,或是配合參與國家需求提供更具體的措施激勵各國之間加速談判進程,迄今並不明朗,根本無法樂觀期待其成效。換句話說,美方所提出IPEF的四大支柱未必符合其他成員國家需求,甚至可能衍生利益衝突,例如要求提高環保標準、落實減碳、反洗錢、反貪腐、保護勞工權益、改革稅制等規範,東協國家恐將無法照單全收,即使開放加入成員自行選擇參與簽署,但是若多數國家拒絕接受,則勢必使得IPEF影響力道大打折扣。

其三,IPEF沒有端出政策誘因。雖美國提出新型經濟合作模式,但印太地區參與國家加入IPEF最為期待的,莫過美國能夠在貿易政策優惠措施上開放市場、減讓關稅,兩者追求的利益是存在差異。再者,令人無法忽略的是,在IPEF下所涉及的部分新興議題,皆是美國認為極具有戰略價值或競爭優勢的項目,甚至未來在執行運作上較可以掌握、監管之領域。亦即從IPEF的內容來看,似乎仍然以美國利益為優先,誠如美國貿易代表署(USTR)代表戴琪(Katherine Tai)指出,美國將不再追求不受約束的自由化貿易,而是需要更新防禦性工具,藉此保護美國利益,顯示美國在政策選擇上,並非其他參與國家對未來的合作所存在之想像。此一理念,其實與過去美國在對外尋求結盟時,特別對經濟發展程度不如美國的國家採取主動讓利之模式不同,在缺乏誘因下,未來恐將難以讓加入國家維持初始參與之熱情。

其四,IPEF呈現“聯盟抗中”意涵。雖IPEF所揭櫫的四大政策支柱是聚焦於經濟層面,特別刻意淡化抗中色彩,但仍然無法掩飾美國積極拉攏印太區域周邊國家加入,將其作為“抗中”聯盟的意涵。誠如美國貿易代表戴琪直指,IPEF系在“有效阻止中國擴張,降低其已不斷增長的影響”;商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)則是表示,IPEF包括“協調出口中國管制,阻止逕向其出口敏感產品”。因此,如果IPEF在後續細節規劃中,如果列入更多元、明顯的“抗中”意涵,一旦損害或重創參與國家實質經濟利益,屆時恐將導致多數參與國家,尤其是IPEF成員佔比超過半數的東協成員,無意在中美角力中選邊狀況之下,理所當然將會採取較為消極態度面對IPEF相關議題談判。

其五,IPEF難以重拾國際信任。拜登政府主張IPEF旨在建立一個新型、具有約束力道貿易規則平台,同時美國與加入成員簽署的協議,並不需要經過美國國會批准,如此可以減少政治勢力干擾。不過,無法否認的是,近年以來美國在國際上被信任的程度不如往昔,尤其目前拜登總統在國內中所獲致的支持程度不高,加上年底國會期中選舉壓力持續升溫,一旦期中選舉結果不利拜登政府,恐將使得美國對IPEF的後續細節規劃,採取更多政治考量。再者,更令參與國家擔憂的是,如果2025年前任總統特朗普重返白宮,是否再度重演2017年恣意退出TPP戲碼。此外,美國國務卿布林肯曾經在眾議院聽證會上表示,IPEF是具有開放性與包容性的架構,歡迎包括台灣在內任何夥伴加入;不過,相對美國積極邀請東盟國家加入,卻未邀請兩岸參與,無疑顯示IPEF開放性與包容性淪為口號。

整體而言,拜登政府推動成立IPEF,既要填補退出TPP的遺憾,又要圍堵來自中國快速崛起之競爭,同時在短期內呈現具體成效,甚至避免淪為美國內部宣傳,其關鍵因素仍然是在,如何讓IPEF達成自由貿易集團之目標。因此,未來IPEF諮商談判,是否配合拜登政府所期待的2023年11月美國主辦《亞太經合組織(APEC)》領袖會議之前,能夠順利落實達陣,端視上述推動IPEF所歸納的五項癥結是否加以化解,進而轉為朝向正面發展。此外,則是未來IPEF在運作執行上,如果有更多圍堵中國的舉措,此將與“自由開放”的IPEF理念相互牴觸。亦即IPEF未來命運是開花結果抑或是淪為華而不實?這些將會是拜登政府在維持美國經濟霸權地位雄心的同時,與包容印太區域參與國家之需求,如何取得平衡最為嚴苛之挑戰。


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