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台美“21世紀貿易倡議” 內容華麗卻待考驗
■ 戴肇洋 [第3519期 2022-06-13發表]


戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問、國家政策研究基金會經濟財政組顧問、中華勞動與就業關係協會理事。日本關西大學經濟學碩士、博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院三所副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院二所組長,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。


在台灣頗為失望無法於首輪加入美國總統拜登5月23日在日本東京宣布成立的“印太經濟架構(IPEF)”後,稍早之前,台當局“政務委員”鄧振中透過視訊與美國貿易代表署(USTR)副代表畢昂奇進行貿易相關議題的會談,達成啟動“台美21世紀貿易倡議(US-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade)”共識。在此同時,雖美國貿易代表署以一篇極為平凡的“新聞稿”對外宣布此一事實,但相對台灣行政部門則是欣喜若狂將其認為是台美貿易重大成果。6月1日晚間大張旗鼓特別召開“記者會”宣布此一“喜訊”,甚至透過媒體大肆展開內部宣傳表示:“依據此一倡議,台美即將啟動雙邊貿易談判,此刻已經等待三十年”。
 

內容華麗 想像美好


事實而言,過去六年以來台當局在對美政經政策上,不論是在開放進口美豬、配合供應晶片,抑或是在處理地緣政治、參與國際事務上,無不積極配合美國要求。因此,台當局認為,雖暫時無法於首輪順利加入美國所主導甫剛成立的“IPEF”,但此次“台美21世紀貿易倡議”內容其實超過以往,甚至是過去無法涉及的美國全球貿易布局方向,達到美國與歐盟、英國貿易諮商談判相同之水準,希望台美藉此談判之後未來能夠簽署“雙邊貿易協議(BTA)”,最終簽署更具有經濟利益的台美“自由貿易協定(FTA)”,進而將台灣列入為“Tier 1(第一層次)”貿易盟邦。

依據最新資料顯示,此次“台美21世紀貿易倡議”規劃從6月下旬開始在美國華府展開首次諮商談判。目前台美雙方初步共計篩選包括:貿易便捷化、反貪污、農業、協助中小企業、數位貿易、勞工為中心的貿易、法規訂定原則、環境及氣候、國營事業、標準、非屬市場政策和作法等十一項議題。其中,貿易便捷化議題是目前世界貿易組織(WTO)正在運行的規範,美國期待在此一規範基礎上更加便捷,達成WTO“貿易便捷化plus”。至於協助中小企業議題,以台灣中小企業甚至大型企業的狀況比較,許多企業規模僅是美國中小企業範疇,若能藉此貿易倡議機會,將有利於協助台灣企業拓展美國市場,甚至更進一步連結美國大型或是集團企業布局全球市場,可以說是極為利多喜訊。

在此同時,若以目前台灣所存在的國際政治氛圍加以評估,在面對“一中原則”現實環境下,與其認為尋求他國洽簽“自由貿易協定(FTA)”極為不易,不如說是洽簽FTA諮商談判通常需要耗時數年。因此,未來採取堆疊“積木”模式,將非屬關稅減讓、市場准入的其他部分先與美國進行諮商談判,鋪陳達成簽署台美“BTA”;之後,假以時日待美方國內社會氛圍轉換、經濟體質改善後即可完成關稅減讓、市場准入諮商談判,進而達成簽署台美“FTA”,從掌握期程、爭取時效的角度觀察,此一戰略似乎是極為可行之模式。

 

考驗重重 癥結難解


儘管台美“台美21世紀貿易倡議”所篩選的十一項議題內容頗為華麗,但是未來台灣若要藉此“台美21世紀貿易倡議”平台達成簽署台美BTA,或是簽署更具有經濟利益的台美FTA,恐將是過度樂觀的思維,甚至需要透過許多考驗。這些從貿易倡議的初步內容加以觀察,或許可以將其問題的癥結大致歸納包括:

其一,此次“台美21世紀貿易倡議”在行政程序上,並不需要透過雙方主管事務部門首長及最高領導簽署,從法律效力的觀點來說,其實是一份在國際社會上頗為常見缺乏“法律約束能力”的官方之間往來文件,誠如稍早之前5月13日“美國–東盟特別峰會(U.S.-ASEAN Special Summit)”之後,雙方共同發表“聯合願景聲明(Joint Vision Statement)”。因此,若要將此次貿易倡議聲稱是台美經濟關係30年以來最為重大成果“突破”,或是將其“超前解讀”為台美達成簽署台美BTA,甚至是更進一步簽署FTA的“積木”,則須再行加以斟酌。

其二,此次“台美21世紀貿易倡議”所涉及的議題之中,美方並未同意列入台灣期待未來與美國洽簽台美“BTA”或“FTA”相關的關稅減讓、市場准入議題,此對台灣其實存在許多不利。此外,依據過去美國與其他國家進行各種貿易諮商談判的經驗顯示,美國習慣採取較為強硬立場,屆時台灣恐被迫配合美國要求,必須照單全收上述貿易倡議相關議題諮商談判方向,如此極有可能導致台灣企業在一夕間毫無緩衝空間遵循“國際標準”。很顯然地,近年以來美國在與其他國家進行FTA諮商談判中聚焦關切的議題是,以符合美方保障勞工及商業利益為內容,甚至以迫使對手提高成本、降低貿易競爭條件為議題,相對則是將貿易對手可以獲致較多利益的“關稅撤除”、“市場准入”相關內容或議題加以排除。

其三,此次“台美21世紀貿易倡議”雖聲稱是在達成“高度標準承諾”及極具有意義的經濟成果議題進行談判,同時規劃一套“長遠發展路徑”,但似乎與台美過去的談判內容頗為雷同。亦即貿易倡議所涵蓋的領域洋洋灑灑,如果更進一步分析其實是過去以來台灣所指出的堆疊“積木”模式,以及正在配合美國要求調整各項領域相關法規限制方向。很顯然地,此次貿易倡議橫空出世,已經打亂台灣過去以來爭取加入參與亞太區域經濟整合步調,先積極加入“跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)”、加速簽署台美BTA,再推動參與IPEF、“區域全面經濟夥伴協議(RCEP)”布局戰略構想。

其四,此次“台美21世紀貿易倡議”並未提及台灣所期待的關稅減讓、市場准入相關議題,最後達成簽署台美BTA或台美FTA重要管道,反而涉及1994年台美所簽署的“貿易暨投資架構協議(TIFA)”相關議題。亦即若此次貿易倡議未能納入上述議題,則如何藉此更進一步推動簽署台美BTA或台美FTA諮商談判?在此同時,如果檢視2021年12月宣布非屬協議性質的台美“科技貿易暨投資合作架構(TTIC)”之聚焦半導體、電動車、5G等三大領域,雖其背後目的隱含美國與中國的競爭,但卻又能夠藉此擴大台美雙向投資,進而深化經貿連結,其推動方向或可能利益遠超過於華而不實、充滿幻想空間的“台美21世紀貿易倡議”。亦即台美貿易諮商談判在疊床架屋體系糾葛下,不但干擾1994年台美TIFA所推動的節奏,而且難以解決簽署台美BTA或台美FTA所存在之歧見。

 

▲過去六年以來台當局在對美政經政策上,不論是在開放進口美豬、配合供應晶片,抑或是在處理地緣政治、參與國際事務上,無不積極配合美國要求。圖為台積電生產的晶片。(視覺中國圖片)

其五,此次“台美21世紀貿易倡議”與上述台美TIFA歷次會談或諮商談判的議題和方向有部分重疊,例如貿易便捷化、技術性貿易障礙等,雖部分涉及IPEF內容,例如促進以勞工為主的貿易、支持環境與氣候行動、協助中小企業等相關的議題;但如果分析這些議題可以發現,似乎與目前拜登政府推動的美國內政主張方向極為雷同,而且其所提及的內容,例如勞工權益保障、國營事業管制、交換資訊、支持弱勢社群等論述,台美雙方根本沒有歧見。亦即從經濟利益的觀點而言,其實“台美21世紀貿易倡議”目標,皆是聚焦從美國所關切的事項或價值為出發,以及以保護美國勞工及商業利益為終點。

毋庸置疑,目前台灣當局在處理對美經濟政策上所真正追求之目的,並非如何達成雙邊貿易關係實質進展,而是如何發揮擴大內部宣傳效果。這些或許可以從稍早之前,美國為了爭取東盟國家參與,加上避免遭到國際社會認為圍堵中國崛起,將台灣排除在美國所主導甫剛成立的IPEF之外實例發現其端倪。亦即台灣當局面對爭取參與區域經濟整合重大挫敗之下,重新檢視台美關係,同時提出嚴重抗議,反而認為美國將會採取更妥適之安排,使得此次台美“21世紀貿易倡議”,極易被聯想為是彌補安慰台灣未能納為IPEF的失落。

整體加以評估,美國在“台美21世紀貿易倡議”構想中,仍然對簽署台美台美BTA或台美FTA的推動有所保留,或是必須在以保護美國勞工及商業利益為優先前提下,如果台灣大幅讓步,例如在農業議題上要求台灣營養午餐開放基因改良食品、擴大放寬牛豬進口檢驗標準等條件,始有可能鬆口簽署台美相關協議。亦即美國如果沒有非常明確將涉及關稅減讓、市場准入屬於台美BTA或台美FTA相關議題內容,作為雙方共同推動的終極目標,“台美21世紀貿易倡議”或將僅是提供台灣在爭取簽署自由貿易協議過程中虛擬一個希望,或是給予台灣在申請加入區域經濟整合中找回一點安慰,最後淪為自我宣傳,甚至陷入自我陶醉。

 


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