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2022美國對中經濟政策可能動向初探
A first Look at the possible direction of US economic policy towards China
戴肇洋 [第3510期 2022-01-17發表]
戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。



壬寅伊始,國際社會在關注新冠肺炎變異殊種Omicron病毒是否蔓延,再度衝擊甫逐漸復甦的國際經濟之同時,無不將核心聚焦於中美兩國領袖於北京時間2021年11月16日舉行首度線上視訊會談後,2022年美國對中經濟政策是否將會有所調整?檢視過去以來中美兩國在互動往來上,除了在政治領域上因各自利益不同而存在歧見之外,在經濟領域上更是因中國崛起競爭而陷入對抗,這些從拜登(Joe Biden)上任美國總統一年以來對中經濟政策的戰略思維加以觀察似乎可以發現,仍然持續採取特朗普(Donald Trump)時代“對抗”路線,迄今並未有所緩和,恐難奢求中美兩國領袖透過此次線上視訊會談達成共識。

然而,國際社會更加關注的是,在已形成的中美“G2”競爭格局,尤其全球面對新冠肺炎變異殊種Omicron病毒肆虐、停滯性通膨危機再現、溫室氣體淨零碳排、產業供應鏈重組、區域整合潮流等環境衝擊下,使得此次線上視訊會談被評估為,雙方或將可以藉此讓過去一年以來的對抗緊張氛圍獲致舒緩,進而突破僵局機會。茲從貿易、科技及金融等三個不同層面,將拜登政府未來對中經濟政策的可能動向分別解讀如下:


持續實施貿易制裁陷入泥沼


拜登上任迄今,始終認為中國是最為重要的競爭敵手,在經濟自主維護國家安全前提下,必須持續實施對中制裁。這些制裁措施,除了持續對中輸美佔比達70%(約3,700億美元)產品加徵關稅、追查商業間諜、嚴格審查赴美留學簽證、駁回中國三大電信在美下市上訴等項目之外,增加包括:以技術為考量,擴大對中出口管制;提供經費補貼,鼓勵美國中小電信業者汰換中國電信設備;以違反勞動人權為理由,新增新疆在地中國企業納入“實體清單”;擴大禁止投資中國企業範圍,降低中國企業在美上市管道等措施。不過,國際社會認為,拜登政府持續對中採取貿易處罰措施,難以迫使北京進行“貿易結構改革”。

此外,更加無法忽略的是,加徵來自中國進口產品關稅,並非符合美國最佳利益。再者,《經濟學人》報告指出,包括國際貨幣基金(IMF)在內許多研究發現,長期以來美國進口廠商過度依賴中國供應鏈,在短期內不易選擇其他更多供應鏈,使得美中貿易戰開打以來,美國進口廠商負擔超過90%以上關稅成本,雖這些成本從最初美國製造及零售業者的吸收,但在利潤持續降低下,逐漸轉嫁消費者負擔,最後導致美國物價不斷上漲。誠如美國財政部長耶倫表示,加徵關稅在提高製造或零售業者成本的同時,卻又增加消費者課稅,導致最近美國通膨持續升溫,工業生產價格指數更是創下12年以來高峰。

換句話說,美國特朗普時代挾藉消費市場優勢,採取加徵關稅施壓中國,或是利用新冠肺炎疫情造成許多產業供應斷鏈,推動各國脫鈎“中國供應鏈”,進而達到重組供應鏈。不過,許多學者專家認為,全球產業是否因中美貿易戰火延伸或新冠肺炎疫情蔓延,而加速脫鈎中國供應鏈或重組供應鏈,其實難以客觀解讀。亦即全球在秉持自由貿易體系下所發展形成的供應體系,讓美國極為不易利用對中貿易逆差及藉着新冠肺炎疫情蔓延,達到脫鈎“中國供應鏈”或重組供應鏈的戰略目的。

再者,全球各國在國家利益優先及安全至上考量下,將會以謹慎、精準布局的手段或戰術,在國內優勢產業項目中維持一個具特殊目的供應鏈。亦即中美在爆發貿易爭端後,讓供應鏈的脫鈎原形畢露,卻又在新冠肺炎疫情衝擊下,讓供應鏈的重組回歸調整。舉例來說,稍早之前,東盟部分國家新冠肺炎疫情突如其來升溫,導致這些國家工廠因疫情頻傳而暫時停工,使得西方國家經濟解封開始復甦所增加的急劇需求,最後被迫大量轉向中國安排生產供應。

畢竟,中國是美國的最大貿易夥伴,雖美國希望加速脫鈎中國經濟,但中美經濟在極複雜的供應體系之下無法割捨,貿易爭端爆發之後,在造成全球大型科技產業生態系統發生分歧的同時,卻又促進中美經濟呈現更加緊密連結。依據Eurasia Group分析,中美兩國產品貿易金額在2019、2020兩年落入谷底後,2021年則是呈現反彈走高格局,超越貿易爭端爆發之前水準。其實,許多學者專家再三警告:“持續對中採取貿易制裁可能重演70年代停滯性通膨夢魘”,一旦呈現停滯性通膨,加上新冠肺炎變異殊種不斷蔓延,勢必對美國的經濟復甦帶來更嚴重之傷害。由此顯示,在現行中美兩國經濟關係下,恐讓拜登政府部分鷹派人士未來是否持續對中實施貿易制裁,正在陷入泥沼困境。 


重塑創新體系主導科技霸權


美國對中啟動貿易戰以來,並未因政府換屆而轉為緩和,而是隨着推動產業脫鈎中國政策,已延伸至激烈科技戰。拜登執政之後,2021年6月簽署行政命令,更加擴大特朗普時代所頒布的禁止美國企業投資在美中國企業範圍,例如五角大廈所管理的“中國軍方企業”清單,將中國的華為技術、海康威視等在美企業列為禁止投資對象;此外,杜絕中國對美國大學及科研機構的影響,加強管制防止中國公民參與高端科技領域。亦即拜登執政迄今,中美關係並未明顯好轉,甚至陷入“修昔底德陷阱(Thucydides Trap)”模式,其中科技霸權主導與否,是雙方角力最為關鍵的核心。

由於中國在科技領域上所形成的競爭的日益威脅,在此之前,美國國會也推出了對抗中國競爭法案。2021年5月18日美國眾議院兩大政黨提出《無盡邊疆法案(Endless Frontier Act)》,其目的旨在“領先中國科技”,亦即希望在未來五年內針對人工智慧、半導體、量子計算、先進通信、生物科技、先進能源等10個關鍵技術領域投資1,100億美元,提高科技研究能量。接着,6月8日取得參議院通過,同時經整合相關法案後,將法案更名為《美國創新與競爭法案(U.S. Innovation and Competition Act,USICA)》,以及將科技研究投資金額提高到2,500億美元,積極布局六大產業技術發展,其中包括解決晶圓短缺問題,全面提高美國科技產業競爭能力,藉以在與中國的科技競爭下不落下風。

很顯然地,此一法案除了呈現近年以來,美國科技產業政策頻繁改革縮影之外,正在顯示美國積極調整產業創新政策思維。亦即拜登政府面對中國科技競爭實力大幅迎頭趕上日益威脅之下,未來將致力於重塑國家創新體系,藉以維護主導先進技術全球領先地位。在某種意義上來說,中美競爭關係已經大幅創新美國政府對科學領域的態度,這些從上個世紀80年代以來,採取不加干涉、放任自由發展態度,逐漸轉型為直接積極主導、前瞻規劃作為,可以發現其端倪。也就是說,由於中國崛起之後,將科技創新位置於國家發展全域核心,透過創新推動經濟持續發展,進而快速拉近與美國的差距,使得吾等更加認為美國在對中持續實施貿易戰的同時,未來將會更進一步對中深化科技戰。


加碼參與國際開發金融布局


中國快速崛起之後,憑藉經濟實力逐漸茁壯,開始從過去“引進來”策略轉型為“走出去”布局,其中最為受到國際社會矚目的莫過於2015年3月推動的“一帶一路”,以及2015年6月配合成立的“亞洲基礎設施投資銀行”計劃。依據中國政府資料顯示,截至2020年為止對“一帶一路”計劃的投資累計已經達到9.2萬億美元,與其合作的國家超過140國;中國國家開發銀行放貸金額超過世界銀行,已晉升為全球最大國際開發融資機構。不過,在中美爆發貿易爭端後,隨着雙方在經濟領域上角力層面不斷延伸,過去幾年是中國獨領風騷的國際開發金融,已逐漸成為美國對抗中國之戰場。

面對中國近年以來致力從事國際開發金融之下,相對美國而言,從奧巴馬時代選擇旁觀態度,拒絕連結中國所規劃的開發案件,甚至游說歐盟抵制“一帶一路”計劃;至特朗普時代則是採取抨擊作法,指控中國利用“一帶一路”計劃之名,造成借貸國家難以償還高利債務。不過,自從2017年11月特朗普政府開始推動“印太戰略”計劃之後,逐漸轉為積極態度,同時透過美國國際發展署(USAID)、國際發展財務公司(DFC)等機構推動許多措施,採取直接競爭。拜登執政之後,除了持續推動“印太戰略”計劃之外,更進一步加碼布局國際開發金融領域,尤其是在2021年G7峰會倡議“重建美好世界(Build Back Better World)”計劃,其內容涵蓋包括:氣候、衛生與安全、數位科技、性別平等與平權等,其規劃投資範圍遍及全球,包括拉丁美洲、加勒比海、非洲及印太等地區,以制衡中國在國際開發金融領域上的擴張。

其實,白宮並不諱言,欲藉此舉以圍堵中國“一帶一路”計劃之擴張,直接面對中國進行制度理念競爭。很顯然地,美國拜登政府已經越來越有以國際開發金融為領域新闢戰場之勢,甚至端出全面迎戰陣仗,使得國際社會更加認為美國正在加碼布局,似乎以“第二模式一帶一路”或“美國版本一帶一路”還治其人之身的意味。不過,由於國際開發金融存在許多不易掌握風險,包括:資源整合與定位、投資條件與誘因等許多變數,加上並無基本運作模式,尤其需要透過投資國與接受投資國之間的關係進行斡旋,是具有高度政治敏感的領域。因此,拜登政府加碼透過參與國際開發金融布局,是否能夠藉以達到對抗中國經濟勢力擴張,其後續發展值得加以觀察。

在此同時,回顧美國特朗普時代在經濟政策上,以追求“美國再次偉大”為理念,採取美國優先的“單邊”本位主義替代普世價值的“多邊”共享原則,除了選擇退出重要國際組織之外,藉口縮減對中國的貿易逆差掀起爭端,同時指責中國忽略智慧產權,實施科技封鎖,藉此希望美國經濟脫鈎中國,卯勁透過霸權手段制衡中國崛起,卻也引發中國反擊,甚至形成劍拔弩張。尤其過去長期以經濟“稱霸”全球的美國,在特朗普堅持“美國優先”理念下,選擇對國際組織“退出”及冷淡事不關己的態度,造成全球化、自由化步調倒退,陷入瀕臨停滯、瓦解困境,導致全球多邊經濟體系淪為群龍無首困境。此一“離群”機會,卻讓經濟實力從崛起逐漸茁壯的中國,藉此填補美國“退出”國際場域及本位主義思維所遺留下來的真空。

整體而言,儘管拜登總統在許多公開場合批判,特朗普時代採取與中國經濟衝突之做法,其實是“錯誤”的選擇。但是無法否認的是,隨着近年以來中國經濟快速崛起逐漸茁壯,以及可能超越美國即將成為事實之下,未來全球各國,不論是先進國家抑或是新興國家,已經無法忽略中國在經濟轉型後所呈現的基礎及實力,在與中國競爭之同時,從追求國家利益與生存的考量,若有必要,將會採取與中國之“合作”,甚至選擇“靠攏”,這些或許從近年以來美國對國際社會的影響逐漸下降現象中驗證其端倪。因此,若以未來全球經濟發展型態加以觀察,無疑說明,並非僅有在中美雙邊經濟上存在競合關係,而是在多邊經濟上或許都將可能形成競合趨勢。
 


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