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美國對中經濟政策 或將採取持續對抗?
——從拜登政府過去一年的作為進行觀察
■ 戴肇洋 [第3509期 2022-01-03發表]


戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。



美國總統拜登(Joe Biden)上任迄今即將屆滿週年,過去一年以來國際社會除了重視拜登如何透過擴大“公共基礎建設”計劃,達成其在就職演說中所提出的“重建美好未來(Build back better)”願景之外,無不將核心聚焦於拜登是否調整對中國的經濟政策方向。儘管拜登認為,未來在對中國的經濟政策上,並非採取特朗普一意孤行“死鬥”作法,而是選擇具有彈性“既競爭又合作”策略。但是過去一年以來,從美國對中經濟政策的脈絡加以觀察卻又發現,拜登政府迄今仍然認為,中國是未來全球治理的最大競爭對手,必須加以制衡。

 

中美在經濟方面
仍存在着合作空間


先從美國對中經濟政策架構來說,2021年2月拜登上任總統之後,在首次外交政策演說中,除了直接批判中國侵犯人權、剽竊知識產權、違反全球治理行為之外,更是指出中國正在積極追求成為“全球第一強國”夢想,其過程勢必對美國的繁榮、安全和民主價值帶來極為嚴重挑戰,可以說是美國“最嚴峻的競爭對手(The most serious competitor)”。拜登同時表示,將會對中國的經濟霸凌、侵略和威逼行為加以制衡,不能讓中國成為全球第一強國的美夢得逞,以維持美國的全球領導地位。接着,國務卿布林肯(Antony J.Blinken)在首次面對記者質問時表示,中美兩國關係是美國未來在全球上最為重要的關係,未來與中國的關係將會採取“競爭-合作-對抗”作為主軸。

2021年3月下旬中美雙方於阿拉斯加舉行堪稱是拜登執政之後的兩國首次高層對話時,雙方除了針鋒相對之外,美國國家安全顧問蘇利文(Jacob J. Sullivan)致辭表示:“雖美國歡迎競爭行為,但我們將永遠捍衛我們的原則、我們的人民及我們的朋友”。此外,4月21日參議院通過《戰略競爭法案》,希望以立法為基礎,透過各個層面直接面對中國挑戰;6月8日參議院更進一步通過《美國創新與競爭法案》,提出耗資2,500億美元計劃,加強對科技領域,尤其晶片和電信設備方面的研發。

儘管中美兩國於阿拉斯加高層會談中,在政治上唇槍舌戰,但是在經濟上卻又顯示,雙方可以針對合作議題進行互動交流重要意義。例如:4月中旬拜登指派氣候特使凱瑞(John Kerry)訪問中國,在會談後發表《中美因應氣候危機聯合聲明》,促進雙方自主行動、相互支持和多邊協調達成合作共識。4月下旬中美兩國領袖在美國召開全球氣候線上峰會中,各自提出對抗氣候暖化承諾。5月下旬美方貿易代表戴琦(Katherine C.Tai)、商務部長耶倫(Janet L. Yellen)先後與中方的劉鶴副總理通話,檢視貿易協議執行狀況之外,兩國商務部長針對商務相關問題交換意見,雙方同意推動合作妥善處理分歧。

不過,更加受到國際社會重視的是,10月4日戴琪在華府智庫“戰略暨國際研究中心(CSIS)”發表演說中,除了闡述拜登政府未來對中貿易政策之外,在會後回答記者質問時,特別提出中美經濟“重返掛鈎(recoupling)”與“永久共存(durable coexistence)”兩個新的名詞。從戴琪的公開談話似乎是在暗指,雖中美在外交、軍事、人權、安全及科技議題上,仍存在着許多分歧與異見,但在經濟議題上,並非僅有你死我活“對抗”,而是存在更好選擇“合作”。無疑說明,在拜登政府對中經濟政策採取“競爭-合作-對抗”主軸下,若符合美國利益,則仍存在着合作空間。

 

中美戰略布局焦點:科技和供應鏈生態之爭


再就美國對中經濟戰略布局而言,此一期間,中美在處理許多經濟議題陷入針鋒相對、唇槍舌戰的背後,若以過去一年以來美國對中經濟政策進行觀察,或許可以將其戰略布局的核心歸納兩個層面。

首先,以籌組聯盟主導科技霸權為核心。拜登政府主張提高美國自身競爭能力,以實力與中國競爭,同時結盟友邦,建立常態化、制度化機制共同行動對抗中國。其中,最為關鍵的核心莫過於,拉攏盟邦籌組科技聯盟,防止中國主導敏感先進科技,藉以避免未來中國帶來最大地緣政治威脅。亦即科技實力是中美兩國戰略競爭的核心,拜登政府為維持科技創新能力的主導地位,未來勢必針對高端科技領域持續施壓、管制及封鎖中國。此外,則是持續執行特朗普時代禁止購買中國軍工企業股權黑名單,從黑名單家數的不斷增加顯示,加強對中國損害美國利益和價值作為之競爭。

其次,以重組全球產業供應生態為目標。回顧過去四年以來,全球產業供應鏈最矚目的焦點,莫過中美兩國是否脫鈎?美國在特朗普執政後,2018年3月以追求公平貿易及縮減對中貿易逆差為理由,採取加徵進口關稅掀起中美貿易戰火;不過,其最重要的戰略目標是在推動“供應鏈脫鈎”,甚至在爆發新冠肺炎疫情後,利用中國實施封城造成部分產業斷鏈機會,積極推動各國脫鈎“中國供應鏈”,使得中美貿易爭端所啟動的“供應鏈脫鈎”在新冠肺炎疫情延燒下,再度成為全球各國主流戰略。

 

拜登政府下一步對中經濟策略


在此同時,拜登政府為能落實其對中經濟戰略布局,在策略上則是採取四個方向,包括:

其一,暫緩對中啟動第二階段貿易談判

2020年1月中美兩國達成《中美第一階段貿易協議》,在中國大陸承諾兩年之內加碼採購2,000億美元美國農產品、製造品、能源和服務,同時加強保護著作版權、商標和其他形式智慧產權下,暫時緩解世界兩大經濟體系已持續兩年的關稅戰火。不過,若從5月美國貿易署代表戴琦對中國許多傷害美國勞工、農民與商界措施及違反市場作法的表示關切,以及6月財政部長葉耶對第一階段協議的簽署提出質疑來看,拜登政府在中國落實達到第一階段貿易協議承諾前,將會暫緩對中啟動第二階段貿易談判。

誠如戴琪於華府智庫CSIS演說中,雖提出釋出豁免部分中國產品關稅,以及重啟雙方對話善意訊號,但卻又批評中國並未遵守國際貿易規範、損害美國利益及影響各國繁榮,同時在對中貿易政策概要中指出,將會包括:“與北京討論履行第一階段貿易協議承諾的進展、重啟目標明確加徵關稅豁免程序、持續對中國產業政策與非屬市場貿易之行為表達嚴重關切、協調盟邦共同維護全球貿易”等四大重點。此外,戴琪更是表示對中國大陸貿易政策與補貼的不滿,美方將會暫緩啟動《第二階段貿易協議》談判。

其二,推動印太經濟架構對中經濟進行圍堵

面對2020年12月中國完成簽署《區域全面經濟夥伴協議(RCEP)》,以及2021年10月提出申請加入《跨太平洋全面進步夥伴協定(CPTPP)》,以具體行動呈現作為區域整合之領導危機之下,10月下旬拜登藉着參加年度東亞峰會機會特別提出推動《印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework)》,以作為未來美國亞太經濟政策之主軸,以填補2017年1月特朗普退出奥巴馬在“重返亞洲”政策下主導成立《CPTPP》前身的《TPP》。其實,從12月13布林肯在首次東盟行轉述拜登政府東盟政策,包括:強調重視東盟地區是印太戰略的中心地位、重視中國對區域經濟安全的威脅、主張透過印太戰略扮演經濟合作角色中可以發現,拜登政府在接手“印太戰略”的同時,希望採取實質經濟戰略重建地區領導地位,以制衡中國經濟崛起之威脅。

換句話說,近年以來美國與中國的戰略布局角力,雖在地緣政治上積極透過“美、日、澳、印度四方會談(QUAD)”,與南韓、東協的峰會,甚至建立美英澳日防衛協定,但在經濟領域上卻又缺乏較明確的目標。尤其此一區域多數國家的最大貿易夥伴是中國,加上美國不急重返《CPTPP》,在追求利益前提下,頗難拒絕中國申請加入《CPTPP》。亦即拜登政府認為,其所規劃的《印太經濟架構》重要議題,與《CPTPP》之規範存在互補關係,其中許多議題例如:貿易便捷化、數位經濟標準化、供應鏈韌性、減碳和潔淨能源、基礎設施、勞工標準皆是較具有價值或競爭優勢可以掌握、監管之領域。

其三,透過世界貿易組織檢討中國貿易政策

世界貿易組織(WTO)為使貿易措施更加透明化、公平性,透過貿易政策檢討機制,針對會員貿易政策加以評估,藉以協助遵守WTO規範。由於中國是WTO的四大貿易會員,每隔三年必須進行檢討。最近,在WTO貿易政策檢討會議中,包括美國、歐盟、日本、澳大利亞等會員針對中國貿易制度,特別在提供補貼扶植國營事業、無視智慧產權、強迫技術移轉、違反勞動規範議題上違反WTO規範,提出批評。此外,美國更進一步在WTO補貼委員會議中,指責中國隱匿補貼措施,並未善盡通知義務。

這些頗“爭議”的貿易政策議題,並未納入《中美第一階段貿易協議》;不過,美國仍然在WTO場域上,再三提出質疑中國沒有改革意願。由此可見,相對特朗普政府對WTO的輕視,拜登政府則是較為積極推動WTO改革,其中不少議題更是針對中國。雖在WTO採取共識的原則之下,改革成功之路似乎遙遙無期,但從拜登政府的作為加以觀察,未來美國對中國貿易政策的監督制衡立場並不致於停止,顯然WTO將持續成為中美角力的場域。

其四,連結人權議題制衡中國大陸經濟實力

近年以來,美國在許多雙邊或多邊貿易協議談判中積極推動“勞工標準”議題,其目的乃是要求相關國家在産業體系中排除“強迫勞動”産品,進而藉此建立全球多數國家更完善的國際貿易秩序。其實,從特朗普時代的“印太戰略”至拜登政府的“合縱連橫戰略”之中,無不將“勞動人權”議題列為其重要的政策目標之一。此一事實,從近年以來美國對中國貿易政策的談判中,因勞動人權議題而陷入更嚴重的糾葛,可以發現其端倪。

2021年12月23日拜登簽署《防止維吾爾人強迫勞動法案》,未來可以透過此一法案將涉及強迫勞動的新疆產品禁止流入美國市場。同時,在法案中特別訂定“可以反駁推定(Rebuttable presumption)”條款,規範企業必須提出“明確令人信服證明”,藉以證明來自新疆產品未涉強迫勞動,否則一律推定其產品皆是強迫勞動生產。因此,在此一法案生效實施後,未來美國可以利用事件機會,將勞工人權議題和國際貿易規範加以連結,讓制衡中國的行動師出有名,進而在國際經濟上重挫對手競爭優勢。

整體而言,中美從2021年3月18日阿拉斯加的雙方高層對話,歷經期間兩次通話,至11月15日的兩國領袖首度視訊會談,其實在經濟政策上,迄今並未完全解決彼此長期所存在的歧見。在過去一年中可以發現,中國再三訴求美國停止動輒以國家安全、勞動人權為理由過度進行制衡,相對美國則是要求中國不再實施不公平、不透明貿易措施。

但是,我們可以觀察的是,由於拜登政府仍然認為中國,是挑戰美國經濟強權的唯一競爭對手,此將使得未來美國對中國持續採取強硬的經濟政策,同時以去蕪存菁的角度檢視中國各項經濟措施。例如:美國在評估限縮中國進口產品課徵額外關稅範圍時,勢必先行檢視中國是否落實履行《中美貿易第一階段協議》承諾,以作為是否啟動《中美貿易第二階段協議》談判的準備。此外,美國也將不再杯葛世界貿易組織(WTO)未來運作,除了敦促WTO加速改革之外,將會透過WTO要求加入WTO已屆滿20年,同時成為四大貿易會員的中國,在享受自由化利益的同時,認真履行自由化義務。



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