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美國再掀新的中美貿易爭端恐難如願
■ 戴肇洋 [第3502期 2021-09-27發表]

戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。



隨着今年12月31日《中美貿易第一階段協議》即將屆滿,在美國拜登政府執政下,世界貿易是否可能因美國針對中國再度實施制裁,而面對一個沒有中美貿易“新協議”之下所形成的“新秩序”,已成為國際社會矚目的焦點議題。這些從今年3月18日美國國務卿布林肯與中國國務委員楊潔箎在阿拉斯加舉行會談的針鋒相對、7月26日美國副國務卿舍曼與中國國務委員兼外長王毅在天津舉行會談面對中國提出“三條底線”與“兩份清單”的要求,至之前5月美國貿易談判代表戴琪及6月財政部長耶倫,先後針對貿易議題與中國副總理劉鶴的通話,以及耶倫對第一階段協議的簽署表示質疑來看,中美雙方在基本立場上,除了呈現頗為明顯鴻溝之外,皆存在着無法服輸壓力之下,讓雙方是否能夠達成簽署《中美貿易第二階段協議》的共識,添增許多陰霾。

 
▲7月26日,國務委員兼外長王毅(右)在天津會見美國常務副國務卿舍曼,舍曼面對中國提出“三條底線”與“兩份清單”的要求。(新華社圖片)
 

拜登準備重啟新貿易制裁措施


毋庸置疑,美國在特朗普時期內利用《301條款》,以中國違反智慧財產為理由,針對中國展開系列關稅報復引發中美貿易衝突之後,中國在美國顢頇壓力下簽署《中美第一階段貿易協議》;同時,配合美國要求,2019年於“外商投資法令”中特別修法,以落實外商平等待遇原則及智慧財產之保障。拜登上任總統之後,雖倡議“多邊主義”構想替代之前美國優先“單邊主義”政策,以及主張加強與中國之合作,但檢視拜登對中國的經濟政策可以發現,其上任總統以來在相關議題做法上,仍遵循着前朝特朗普思維。

亦即拜登上任總統之後,強調經濟安全是國家安全的前提,特別指出中國是美國最為重要的競爭敵手,必須持續實施特朗普時期對中國的制裁措施。這些除了持續針對中國輸美佔比達70%(約3,700億美元)產品加徵關稅、持續追查中國商業間諜、嚴格審查中國赴美留學簽證、駁回中國三大電信產業被特朗普政府要求在美下市決定之上訴等政策之外,拜登政府更是添油加火,包括:以技術考量的經濟因素,擴大對中國的出口管制;提供經費補貼,鼓勵中小電信業者加速汰換中國電信設備;以違反勞動人權為理由,制裁新疆在地中國企業,迄今先後三次,共計新增311家中國企業遭到納入“實體清單”;擴大禁止投資中國企業範圍,降低中國企業在美國上市管道等措施,其做法可以說是並不遜於特朗普,使得中美經濟關係呈現更加嚴峻格局。

據外媒報道,拜登政府準備重新開闢戰場,今年9月上旬美國貿易代表署、商務部開會討論,擬將重新啟動《301條款》調查,提出新的制裁。其理由乃是,因為中國政府採取產業補貼,讓這些中國企業獲致相對外國競爭對手的優勢,造成貿易不公行為。雖然拜登政府宣稱《301條款》調查目的是在調整目前美國對中國的加徵關稅結構,但調查結果絕不可能達到完全杜絕“補貼”。亦即未來對接受中國政府補貼的中國產品,再行加徵關稅,相對若未接受中國政府補貼產品,則可調降加徵關稅稅率。顯然,未來拜登政府可能採取片面直接加徵中國產品關稅,至於關稅減碼則是需要透過雙方談判,要求中國必須削減對美國產品的加徵關稅。


多因素挾持 美國恐難如願


然而,國際社會關心的是,如果美國拜登政府準備針對中國政府因採取產業補貼而提出新的貿易制裁措施,是否能夠如願迫使北京進行所謂的貿易“結構性改革”?揆諸現實,美國此次恐將難以如願。

探究其癥結,包括:其一,特朗普掀起中美貿易爭端之後,過去三年以來窮盡洪荒之力,都未能讓北京進行所謂的貿易“結構性改革”,尤其是在中國承受初期貿易戰、科技戰打擊,卻又能夠持續成長之下,拜登政府理應不太可能達成此一目標;其二,中國現行整套國營加上民營所形成的經濟體制、產業政策、補貼政策,其實是屬於具有中國“社會主義體制”特色的一環,豈有可能因配合美國利益要求而言聽計從?

另一方面,則是美國拜登政府若要以中國政府採取產業補貼為理由,真的提出新的貿易制裁,卻又無法忽略在現實的國際環境之下,其背後所必須考量的許多問題。這些糾葛大致可以歸納如下:

首先,中國面對特朗普時期接二連三壓力,反讓經濟與貿易結構藉此機會進行改革。亦即中國歷經美國所實施的貿易關稅戰、科技戰、實體清單、關鍵產品禁運、迫使中企在美賣股下市、禁止中國APP在美使用等系列衝擊之下,雖造成許多中國企業經營有所折損,但去年新型冠狀病毒疫情肆虐,全球各國經濟陷入萎縮之下,卻僅中國與少數國家經濟保持成長,不但讓中國的經濟與貿易在全球佔比中不降反升,而且讓中國的經濟與貿易增強韌性,挺過美國各種制裁。此一條件頗讓美國政府體會到,如果無法制裁重創中國,是否值得將雙方的關係推向深淵、陷入惡化,需要審慎加以盤算。

其次,美國突如其來再度加徵關稅,將破壞中美雙方領導“通話”的緩和氣氛。亦即稍早之前拜登主動撥發“通話”,顯示兩國高層有意讓緊繃的中美關係轉為緩和,甚至管控雙方關係不再因特殊事件對立,而朝向更激烈的衝突。換句話說,拜登上任總統之後迄今並未重新檢視及評估,藉以取消或降低特朗普時期加徵關稅措施,頗讓中國政府失望之外,若要再度以中國政府採取產業補貼為理由,針對中國企業加碼進行制裁,勢必更進一步將雙方的關係推向懸崖、掉入冰點,並非國際社會未來所希望的結果,而且更非是正在承受內外壓力的拜登政府所期待之格局。

再者,再度加徵關稅制裁,並非符合美國最佳利益。誠如美國財政部長耶倫曾經在接受《紐約時報》訪問中表示:特朗普政府加徵中國產品關稅,並未擺放較妥適的位置,“沒有真正解決與中國之間的根本問題”。亦即加徵關稅在提高製造者成本的同時,卻又增加消費者課稅。這些從美國近幾個月以來的通膨已持續增加到5.4%,工業生產價格指數也提高至7.8%,創下12年以來高峰來說,許多學者專家甚至警告:“可能重演70年代停滯性通脹”。這些現象顯示,今年美國除了面對停滯性通脹壓力之外,在新冠疫苗接種逐漸解封下,好不容易復甦的第一季經濟成長之表現,卻在第二季不如預期略顯萎縮,加上最近以來Delta變種病毒蔓延,讓國際社會更加擔心今年美國經濟的整體表現不如預期。換句話說,如果此時美國再祭對中制裁、再次提高加徵稅率,絕對是對通脹火上加油,最後對美國的經濟復甦造成傷害,在這種情行下,美國再度實施加徵關稅制裁機會相對不易,因為對己無利反而有害。

最後,則是拜登重提產業補貼政策,恐讓制裁失去正當與正義。亦即拜登政府若要片面針對中國產品提高關稅重祭制裁,卻難無視各國觀瞻因素。誠如拜登是“大政府”的支持者與實踐者,其所提出的基礎建設計劃,除了1930年代美國因應經濟恐慌提出“新政”以來最大規模之外,在新增法案中更是如此,例如在《2021年美國創新暨競爭法案》中特別提出不少項目,從晶片、製藥到稀土礦產及供應汽車使用大型電池等重要產業領域政策,拜登政府未來都將給予預算支持與經費補貼。雖這些政策無不顯示拜登“大政府”所呈現的魄力與決心,但頗讓美國許多媒體感嘆指出:“因應中國經濟崛起,西方政府重回補貼老路”,不吝加以批評,甚至認為美國未來若是以補貼之名義制裁中國,也將可能引發中國報復美國,如此勢必不斷墊高目前雙方正實施的貿易關稅稅率,讓中美經濟陷入永無止盡之對抗。

從上述中無疑說明,在美國想再以補貼因素為理由制裁中國的同時,已經失去正當性或正義性,這種片面以美國利益為前提霸權思維,其實與“只准州官放火,不准百姓點燈”之做法無異,難以說服其他國家支持或加以配合。與此同時,揆諸現實情勢及各項因素,美國想再透過霸權思維,讓中國屈服於美國壓力,以補貼為理由實施制裁與加徵關稅等無理要求,恐難如願。

 
▲美國民眾接種疫苗計劃逐漸開展,但Delta變種病毒蔓延,讓國際社會擔憂美國經濟整體表現不如預期。圖為9月6日,人們走在美國紐約的世貿中心車站內。(新華社圖片)


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