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借鑒德國經驗 保證居住正義 ­­—中國長租房市場健康建立與發展的實質
Learning from German experience to ensure housing justice The essence of the healthy establishment and development of China's long-term rental housing market
易憲容 [第3485期 2021-01-18發表]
【香港經濟導報網訊】


易憲容

  1958年10月生於江西上高。曾在華東師範大學、中國社科院學習,分別獲得學士、碩士、博士學位。曾在中國人民大學做博士後。為國際新制度經濟學學會會員。曾在湖南師範大學、香港大學、中國社科院金融所工作。現為青島大學財富管理研究院院長。專長為制度經濟學、現代金融理論和中國金融、房地產理論等,並為國內多所名牌大學EMBA課程的教授。


2020年的中央經濟工作會議基本上確定了2021年經濟工作的主要任務,對於房地産市場來說,會議指出,要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,因地制宜、多策並舉,促進房地産市場平穩健康發展。要高度重視保障性租賃住房建設,加快完善長租房政策,逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利,規範發展長租房市場。這些提法與往年沒有多少差別,但加快完善長租房市場則與以往不同,這裏既強調發展長租房市場成了化解大城市住房問題的主要方向,也是保證中國居住正義的重要方式。所以,長租房市場發展與完善是2021年房地産市場的主要任務。那麽中國的長租房市場如何才能健康的建立與發展?德國在這方面的經驗,應該是中國長租房市場發展的最好借鑒。


德國:多管齊下
保障租賃者權益


在世界歷史上,房地産市場能夠持續穩定發展的只有德國。這可能與德國對房地産市場定位及住房租賃市場發達有很大關係。1970~2015年,德國新建住房名義價格指數上漲了90%,扣除通貨膨脹的影響,其實際價格下跌11.3%,實際房價收入比下跌62%。還有,德國把住房市場定位為滿足居民基本居住條件的市場。房地産業只是國家福利體系的一個重要組成部門,而不是拉動經濟增長的“支柱産業”,更不是賺錢的投資工具。德國的《住房扶持法》、《住房租金補助法》、《住房租賃法》和《私人住房補助金法》為社會保障住房供給、中低收入的房租補貼、租賃市場的規範和私有住房建設提供了法律框架,其目的就是絕對保證每一個居民的基本居住條件。在這些的法律制度下,德國的住房租賃市場非常發達,市場化程度也很高,但任何投資者想在住房市場牟取暴利幾乎是不可能的事情。在德國,住房租賃市場所佔的比重相對較高,1999年德國居民住房的租賃率達57%以上。

德國的居民為何喜歡租房而不願意持有住房?這與德國把住房完全定位為居住功能有關。所以,居民持有住房想通過住房交易獲利基本上是不可能的事情。這不僅在於住房的交易成本高,而且住房資本利得稅以累進制方式徵稅,基本上無法讓住房交易獲利。住房交易無得可圖。這自然會減弱居民持有住房的動機。還有,儘管居民持有住房對住房的消費及居民租賃住房對住房的消費本質上是沒有多少差別,但在現有的産權制度下,房東比住房租賃者享受更多的權利。比如,在時間跨度上房主對住房的消費沒有租賃期的限制,房主對住房的所有權及附帶的消費權可以自由地轉讓或繼承。又比如,房主有自由地對住房進行裝修及內部改造的權利等。


▲德國把住房市場定位為滿足居民基本居住條件的市場。房地産業只是國家福利體系的一個重要組成部門,而不是拉動經濟增長的支柱産業,更不是賺錢的投資工具。圖為德國法蘭克福。(視覺中國圖片) 

但是德國居民為何會放棄持有住房消費諸多權利的優勢性而更意願選擇租賃性的住房消費呢?這與德國關於住房租賃市場的法律安排有關。德國的《住房租金補助法》就明確指出,住房租金補助的目標是從經濟上保障一個適當的以及適合家庭的居住條件。而租金補助的形式是租金補助金發放(租金補貼)或者自有住房費用分擔。為了保證居民的基本居住條件,每一個德國公民都能夠獲得政府的住房租金補貼。只不過,10%左右的居民租用政府提供保障性住房,而90%以上家庭(無論是市場租賃還是自己持有住房)都能夠獲得住房租金的補貼。即發展長租房市場成了化解大城市住房問題的主要方向。只不過家庭人口不同及支付能力不同其補助金額不同而已。

在《住房租金補助法》的安排下,如果居民租賃住房的消費遠優於居民持有住房的消費,那麽居民寧可租賃性住房消費了。而且,為了鼓勵居民住房的租賃性消費,德國政府不僅對社會租賃住房建造進行了全方位的補貼,也要求房地産開發商建造更多優質的住房,以保證住房租賃市場的供給。同時,德國政府設立了《住房租賃法》等一系列的法律制度安排對住房租賃者進行強勢保護,以此來保證居民更有意願租賃住房消費而不是持有住房消費。比如,在這些法律安排中,政府會根據房屋的大小、地段和質素,給所有的住房打分,然後根據分數來劃定相應租值。在這些法律制度設定下,房東不但不能收取高於相應租值的租金,每年租金加幅也受到嚴格限制。此外,該制度對租客的續租權有全面保障。這不僅在於在租約期間業主不能夠趕走租客,而且還在於,即使租約結束,除非租客出現重大過失,否則業主必須繼續再租。同時,根據相關法律,租賃住房者成立了強大的住房租賃者協會。該組織不僅與各個相關部門協調租賃者的利益關係,也參與城市住房發展規劃、住房法律法規及住房政策的制定中,以此全方位地來保護租賃者的利益。

從德國的住房租賃市場發展模式來看,德國之所以能夠建立起一個發達成熟的住房租賃市場,保證居民的天賦居住權,最為主要是以下幾個方面。一是嚴格地把住房定位為居民的社會福利,既不是經濟産業,更不是賺錢工具,並用一系列的法律把住房的居住功能原則固定在制度安排上,嚴格限購住房投機炒作、嚴格限制與住房運作有關的經濟行為的利潤水平。二是在法律的框架內,強調市場功能是保證住房租賃市場發展最佳的手段。三是通過政府的經濟強激勵政策及具有普遍廣泛性的政府財政補貼讓居民更願意選擇住房的租賃性消費,而不是持有住房消費。這些同樣是在嚴格法律框架內。四是建立了一個絕對保護弱勢住房租賃者利益的組織,以便對住房租賃者在租賃住房的規劃、建造、經營、管理等每一個環節利益實現全方位的保護。 


住房市場
要回歸居住消費功能


中國的住房租賃市場發展的初始條件與任何國家都是不同的,主要表現為終極所有權缺位的土地産權制度、極高的居民住房擁有率、高房價、投資炒作為主導的市場、住房産權制度複雜性等。這些是中國住房租賃市場發展的現實基礎,也是中國住房租賃市場法律及制度安排的依據,要制定適應中國的住房租賃市場的政策,就得對這些初始條件入手,並在此基礎上對現有一些制度進行重大改革。

從德國的經驗可以看到,現代住房租賃市場的本質及核心是如何來保證中低收入者的基本居住條件,實現社會的居住正義。而要做到這點,中國住房市場一定要回到居住消費功能上來,而不是再成為投資賺錢的工具。在這個前提條件下,政府必須通過不同的方式與途徑對住房租賃市場有大量的財政投入,制定相應的法律法規及政策保證財政投入的有效性、租賃性住房分配的公正性及租賃住房市場運作的市場化,並制定了一套對住房租賃者的利益不被受到侵害絕對全方位保護的法律及政策。但是在早幾年中國強調發展租賃市場以來,在制度與法律安排上存在明顯的準備不足,對住房市場屬性及功能界定不清楚。在這種情況下,企業進入住房租賃市場,其主要目的不是緩解居民的居住問題,而是如何通過住房租賃市場謀取更高的利潤。所以,中國住房租賃市場一開始就沒有走上正軌,亂象叢生。

還有,由於住房這類商品及服務的特殊性,由於住房租賃者在市場中處於絕對弱勢的地位,這就顯得住房租賃市場如何定價是十分重要的。對於公共租賃住房來說,完全由政府定價,並對租客收取象徵性費用。對於個人持有的住房租賃市場及農村集體土地建造起來的住房租賃市場,由於這個市場剛剛發展,相關的制度安排和法律都準備不足,所以,這兩個市場不能夠完全由市場來定價,這裏既有對租客利益絕對保護的制度安排,也要讓住房的租金限制租客中位數收入30%水平之下,而不是以住房租金房價比水平及整個社會居民收入中位數水平來設定。這兩個方面應該是私人持有住房的租賃市場及農村集體土地開發的租賃性住房市場如何定價在理論上的基本原則。所以,目前對這兩個市場進行住房租金管制是十分必要的。因為,無論是英國,還是德國,及其他發達國家,在住房租賃發展特殊階段都會對住房租賃租金實行嚴格價格管制。對於目前國內不少企業把住房租賃市場當作一種金融工具,比如市場流行的“租金貸”,政府必須堅決取締。可以說,借鑒德國的經驗,持續居住正義。這些是中國長租房市場得以健康建立與發展的關鍵。


2020年中央經濟工作會議指出,要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,因地制宜、多策並舉,促進房地産市場平穩健康發展。圖為吉林省長春市南關區華新街附近壹處在建樓盤。(新華社圖片) 


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