往期雜誌查閱
按總期數:第
按年份期數:
 首頁 > 專家論壇 > 正文
兩岸“早收清單”利益真相的解讀與展望
Interpretation and Prospect of interest truth about the cross-strait “Early Harvest List”
戴肇洋 [第3470期 2020-07-20發表]
 
戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。
 
2010年6月29日,兩岸正式簽署“經濟合作架構協議(Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA)”,迄今屆滿10年。此一突破兩岸過去60年來政治僵局的經濟協議之簽署,已無疑地是開啟兩岸未來針對關稅調降、市場開放等範圍進行協商談判,最後達成簽署自由貿易協議(FTA)的機會。不過,在兩岸ECFA文本中,最為受到矚目的實質利益部分是,從2011年1月1日起實施兩岸“早期收穫(Early Harvest)清單”(早收清單),包括:製造業從海關進口稅則8千多項中,台灣提出539項、大陸提出267項產品於出口對方時,除了相互享受通關便捷權利之外,分成三年三個階段降至免徵關稅;至於服務業則是,台灣開放9項、大陸開放11項市場准入。
 
依據世界貿易組織(WTO)精神,實施早收清單目的旨在,雙方提出部分項目先行“享受”關稅調降、市場開放利益,以作為簽署自由貿易協議之前的權宜措施。此一安排,卻又因2014年3月18日台灣內部突如其來的政治因素糾葛,而使得兩岸在10年期間內,無法落實ECFA後續相關協議協商談判,進而達成簽署自由貿易協議。儘管,WTO並未明文規定,在10年期間內必須達成簽署自由貿易協議,否則之前談判將會自動失效;然而,兩岸ECFA第16條明文規定,若其中一方提出終止,雙方經協商無法達成一致時,則兩岸ECFA於從提出終止通知之日起180日之後自動失效。因此,從去年起兩岸早收清單是否因兩岸ECFA自動失效,而中斷實施傳聞,始終甚囂塵上、不絕於耳。
 

ECFA對台灣經濟成長 貢獻良多

 
回顧兩岸簽署ECFA之前,其實台灣在野的民進黨非常排斥,認為在朝的國民黨當局與大陸簽署的兩岸ECFA,未來勢必獨厚大型企業,危害中小企業,不但將支持兩岸ECFA政策劃上“傾中賣台”的等號,而且將支持兩岸ECFA人士扣上“與狼共舞”之高帽。同時,更進一步將兩岸ECFA之下的兩岸早收清單形容是裹着糖衣的毒藥,不斷揚言宣稱大陸勞工可能大舉來台分食工作,以及大陸農業產品將會大量進口搶佔市場,屆時勢必造成台灣經濟崩盤,甚至曾經主張發動“公投”廢除兩岸ECFA。
 
因此,2016年5月民進黨替代國民黨取得執政之後,為能扭轉過去30餘年以來過度“西進”傾中,在與東盟國家之間的投資保護協議未臻完善下,民進黨當局高舉分散風險旗幟,積極推動“新南向”政策,希望透過新南向拓展東盟地區市場,藉以促進台灣產業加速升級轉型腳步,進而追趕全球布局時程。但是,事實勝於雄辯,其結果不但沒有開放大陸勞工來台,更無大幅增加大陸農業產品進口,而且台灣對東盟國家的出口金額佔整體出口金額之比重,反而從2016年的18.5%逐年下降至今年前6個月的15.7%,甚至不如2013年國民黨執政時期最高達到19.1%。
 
換句話說,過去4年以來兩岸之間,雖官方的互動陷入僵局,但民間之交流持續熱絡,不論是貿易的往來,抑或是產業之合作,較之以往,其密切程度有過之而無不及,民進黨當局甚至間接肯定兩岸早收清單實施迄今,不但對台灣經濟持續成長或產業轉型發展的貢獻,是毋庸置疑的事實,而且對台灣中小企業生存及農業產品出口的協助,更不是裹着糖衣的毒藥。
 
或許我們可以從部分的指標加以實證,台灣利用兩岸早收清單所獲致的利益。依據台灣官方資料統計顯示,過去9年(2011~2019)期間,台灣輸往大陸產品享受兩岸早收清單零關稅之賜,減免關稅累計達到66.3億美元,折合新台幣超過2千億元,此對相關產業廠商所獲致的利益不容小覷;相對大陸輸往台灣產品享受零關稅之賜,減免關稅累計僅有微微6.4億美元,折合新台幣不及2百億元,其所取得的利益相當有限。兩者比較,很顯然地台灣透過兩岸早收清單所享受的利益是大陸的10倍以上。事實而言,雖過去民進黨極力抵制兩岸ECFA,但從資料統計中卻又發現,在其取得執政之後4年(2016~2019)期間中,利用兩岸早收清單所享受的關稅減免達到37.5億美元,猶勝國民黨執政5年(2011~2015)期間所享受的關稅減免僅有28.8億美元。
 
此外,若從兩岸早收清單佔海關進口稅則的比重來看,雖台灣539項產品佔比不及7%,但由於皆是台灣對大陸出口的重要產品,過去9年期間每年輸往大陸平均200億美元左右,佔台灣對大陸出口金額的25%,或是佔台灣全部出口的7%左右,其對促進出口成長的貢獻不低。再者,若以台灣官方資料統計加以觀察,兩岸早收清單關稅優勢確實帶動台灣出口效果,亦即從過去9年期間兩岸早收清單的輸出佔比變化來看,自2011年的21.1%提高至2016年的26.3%。由此顯示,區區539項產品可以讓台灣每年享受超過200億元新台幣的關稅調降利益,未來一旦兩岸早收清單被迫中斷實施,其對台灣相關產業廠商,尤其中小企業的衝擊,不言可喻。
 
或許台灣片面在兩岸早收清單中充分享受關稅調降利益,使得台灣主管大陸事務的大陸委員會在面對兩岸ECFA生效及兩岸早收清單實施十年即將到期,屆時可能自動失效與中斷傳聞下,曾經公開表示,雖然兩岸ECFA後續相關協議因受到政治因素糾葛而暫時中斷延宕;但是希望兩岸之間能夠政經分離,秉持“政治歸政治、經濟歸經濟”原則,期待大陸主管台灣事務的國務院台灣辦公室不宜貿然中斷實施已取得互利雙贏的兩岸早收清單。在此同時,如果檢視民進黨論述可以發現,其對兩岸ECFA簽署之後,尤其兩岸早收清單實施迄今的態度,從過去棄之有如敝屣,至現在握之有如瑰寶,其實已充分顯示民進黨執政前後並不一致的自我矛盾立場。
 

台灣生存發展難與 大陸脫鈎

 
從上述台灣當局間接肯定兩岸早收清單實施以來,是促進台灣經濟持續成長或產業轉型發展不可或缺的關鍵因素之論述,其實已經充分說明,台灣未來生存發展根本難以與大陸脫鈎。尤其過去兩年以來,面對中美貿易爭端及新型冠狀肺炎疫情干擾之下,在促進大陸加速改善投資環境之同時,隨着近年大陸民眾所得快速增加所延伸極為龐大的內需市場磁吸因素,加上台商西進大陸多年以來早已習慣大陸經營模式,使得台商在整體營運規劃上,根本不可能輕易放棄大陸內需市場,未來甚至更加遵循“接近大陸、深耕在地”市場策略,作為投資、生產、行銷、貿易等優先選擇。相對台商轉進東盟國家,雖認為其未來是極具發展潛力及值得拓展的地區,但語言風俗的隔閡及法令規章之不夠周延條件,其實是頗讓許多台商難以適應的風險。
 
事實而言,一個小型經濟體在“重力理論”磁吸效應下,將會與鄰近的大型經濟體產生密切經濟互動往來,例如,加拿大和墨西哥兩國對美國的出口金額佔比高達8成,英國和冰島對歐盟的出口金額佔比也是超過5成以上。而對於兩岸來說,不但地理位置接近,加上同文同種,台灣對大陸的出口佔比卻僅4成,雖台灣產業具有優良的競爭力或高效的生產力,卻無法透過簽署貨品及服務貿易協議安排,妥善利用大陸極龐大的內需市場需求,讓其成為台灣產業的最佳腹地,充分拓展市場取得“規模經濟”,殊為可惜。
儘管,稍早之前大陸官方公開表示,不致片面終止兩岸ECFA,同時早收清單除了製造業既有項目產品可以持續享受零關稅之外,金融是服務業早收清單的重要開放項目,目前兩岸已互設的金融機構分支單位將會持續運作。因此,以目前的實際狀況來看,大陸在短期內將不致於終止兩岸ECFA,也不致於中斷兩岸早收清單,台灣輸往大陸產品持續享有零關稅,相對大陸輸往台灣產品也是持續享有零關稅。
 
然而,令人擔憂的是,近年以來台灣社會受到“抗中”、“仇中”政治意識形態暈染,造成部分民眾,尤其許多年輕族群對10年以來兩岸ECFA簽署及兩岸早收清單實施帶給台灣經濟的貢獻性與重要性加以混淆,因陷入“兩岸ECFA簽署屆滿10年自動失效”假議題的迷失,而忽略“兩岸ECFA一旦終止之後台灣恐將成為區域經濟整合孤兒”真議題之探索。尤其民進黨當局似乎仍存在着幻覺認為,若大陸片面終止兩岸ECFA或中斷兩岸早收清單,以及持續圍堵台灣參與國際組織空間或干擾台灣對外洽簽自由貿易協議,則美國反而將會更進一步增加對台灣的協助力度,進而促使台美之間簽署自由貿易協議,甚至可以藉此帶動其他國家俱進,開啟台灣更寬廣的空間與更無限之機會,實則不然。
 

正視兩岸發展方為上策

 
展望未來,面對中美貿易爭端及新型冠狀肺炎疫情肆虐,造成國際經濟情勢或全球產業生態急劇變化,尤其近年以來隨着大陸經濟崛起與快速發展,兩岸經濟關係已經從“量變”升級至“質變”之下,台灣在論述兩岸經濟關係對台灣未來的必要性與迫切性之同時,必須將兩岸ECFA與兩岸早收清單的未來如何持續發展作為“上位”政策,這是無法迴避之一環。
 
在此一前提下,民進黨當局唯有擺脫意識形態糾葛,積極排除兩岸ECFA後續相關協議障礙,達成簽署兩岸自由貿易協議,以符合WTO簽署架構協議之後持續達成簽署自由貿易協議的慣例,藉此在WTO下再與其他國家洽簽自由貿易協議,進而順利參加CPTPP及RCEP區域整合,如此始能讓台灣的未來避免陷入經濟邊緣化、產業空洞化危機。
 
另一方面,則是從台灣內部的研究分析顯示,兩岸早收清單實施迄今,經過最初幾年成長之後,其利益優惠開始呈現侵蝕現象。亦即製造業利用早收清單優惠關稅出口已經穩定,成長逐漸緩和;尤其是從2017年之後,台灣利用兩岸早收清單對大陸出口金額的年增率,已經不如全部貨品對大陸出口金額之成長率,2019年更是衰退16%。至於金融服務業方面,由於大陸最近幾年擴大對外開放,讓過去提供台灣超越外資的優惠,已經不如以往。
 
此意味着,隨着兩岸產業結構調整,其中在製造業方面,例如:大陸石化產業的崛起發展、機械產業進口產品的大幅升級,在市場競爭下,導致台灣部分製造業產品輸往大陸呈現逐年下滑現象;尤其大陸不斷擴大降稅幅度,台灣許多產品在輸往大陸時,關稅已經不再是台商的負擔,使得台灣利用兩岸早收清單佔比逐年下降至2019年的21.7%,回到2011年水準。此外,在服務業方面,近年以來在大陸實施擴大對外開放政策下,台灣服務業享受超越外資優惠,更是大幅減少。因此,兩岸應該藉此進行檢視既有早收清單關稅優惠變化,重新調整早收清單項目,以符合未來兩岸產業發展之實際需求。
 
整體而言,檢視過去10年,雖兩岸ECFA在台灣懸念中持續維持,兩岸早收清單則是在台灣片面獲致利益下持續實施,但面對世界經濟版圖正在解構,全球產業生態正在重整之下,若兩岸無法進行ECFA後續相關協議談判、達成簽署自由貿易協議的共識,則未來台灣不易順利邁入區域、朝向世界之願景。換句話說,如果民進黨當局在兩岸政策上持續刻意採取迴避、敵視政策,甚至三不五時挑起台灣社會“反中”、“仇中”氛圍,個人認為難以保證大陸是否將會持續兩岸ECFA與兩岸早期收穫清單,屆時台灣除了對外貿易受到重創之外,許多產業、中小企業及勞工等都將無一倖免同時受到衝擊。不過,這些需要端看兩岸關係是否能夠從“反中、仇中”思維回復到“和諧、互惠”原則,此將成為台灣當局未來在治理上最嚴苛的挑戰。
 


經導全媒體矩陣
眾志成城戰疫情
識港--在這裏認識香港
蚩尤故里 神奇新化
閒話大灣區
共築中國夢
《經濟導報》創刊七十週年
《經濟導報》電子雜誌3470期
經導品牌推廣
經導系列雜誌-《中國海關統計》
經導系列雜誌-《同心》會刊
經導系列雜誌-《文化深圳特刊》
《經濟導報》經典版面