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美國再掀貿易爭端的意圖與策略
Tactics and intention of US for re-provoking trade war
戴肇洋 [第3444期 2019-06-03發表]
 
戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。
 
 
 
5月5日,美國總統特朗普在推特(Twitter)上突然宣布,自10日零時起正式對中國大陸輸美的2,000億美元產品加徵進口關稅,其稅率從10%上調至25%。
 
接着,美國更進一步宣布,若雙方在短期內無法達成貿易協議,則再行針對中國大陸輸美所剩餘的3805項、高達3,250億美元產品加徵25%關稅。5月13日特朗普再度在推特上指出,彼此互信明顯已經受到傷害,甚至威脅中國大陸如果報復美國加徵關稅,將會造成中美貿易談判僵局更加惡化。不過,特朗普再度推特兩個小時之後,中國大陸則是不甘示弱,隨着採取以牙還牙手段提出反制,宣布自6月1日起對美國輸陸的600億美元產品提高進口稅率,其加徵關稅幅度包括:2493項美國產品提高至25%、1078項產品提高至到20%、974項產品提高至10%、其餘595項產品則是維持為5%。
 
很顯然地,去年中美兩國利用“G20”場合舉行高峰會談之後,雙方同意暫停貿易糾葛重啟談判以來所形塑出來的融洽氛圍,卻在特朗普推特呈現之後,一夕之間為之幻滅,造成5月10日中美雙方第11回合貿易談判在尷尬中匆忙結束,至於第12回合貿易談判則是未見安排。
 

在“無形”產品貿易爭端上,中美雙方立場嚴重分歧

 
雖中方於5月10日第11回合貿易談判後直接指出,美方在“取消全部關稅”、“符合實際貿易採購數量”及“改善文本平衡”等三大核心議題上對中方的極限施壓,是導致雙方迄今無法達成共識的真正原因;但美方則是認為,除了過去一年中國大陸沒有積極改善貿易逆差之外,其癥結在於中方於第11回合貿易談判前將150頁協議草案內容逕自加以刪除,同時將其調整為“採取行政規則管理”。亦即美方認為,中方沒有按照之前多個回合貿易談判所承諾的共識執行,是此次再掀爭端的燃點,導致在達成協議前被迫採取上調關稅措施。
 
事實而言,去年三月中美貿易開始衝突之後,雖雙方在“有形”產品貿易爭端上,逐漸放緩取得許多基本共識,但在“無形”產品貿易爭端上,卻又因彼此立場嚴重分歧而持續延燒未解。亦即美方要求,中方必須按照在此之前多個回合貿易談判其所承諾的共識,針對上述關鍵議題落實“修法”;相對中方則是認為,美方對上述核心議題的要求過於嚴苛,導致雙方迄今一直無法達成共識。在此同時,若從上述中美貿易爭端再度升溫復燃狀況加以觀察,由於雙方皆不願意作出讓步,使得這場已持續一年的中美貿易爭端似乎已經陷入僵局,甚至可能加入其他事件造成愈演愈烈,最後淪為難以收拾地步。
 

毫無疑問,在特朗普以“美國優先”、“美國第一”為治國核心理念下,決不允許任何國家可以取代美國,甚至無法接受任何國家可以挑戰美國。圖為美國總統特朗普在第73屆聯合國大會一般性辯論上發表演講,為其上任以來奉行的“美國優先”政策辯護,並稱反對全球主義理念。(新華社圖片)
 

特朗普真正意圖在於以維護美國利益為關鍵議題,獲再度連任

 
不過,個人認為,項莊舞劍,意在沛公。此次特朗普有恃無恐在中美貿易談判已接近達成共識的關鍵時刻下突然翻臉再掀爭端,其真正意圖其實在於,面對2020年美國總統大選即將來臨,希望再度取得連任。亦即特朗普了解,若要在短期內提高選情,則需以維護美國利益為關鍵議題,始能受到選民支持。在此一前提下,特朗普認為其上台之後所鼓吹美國優先的貿易政策,帶來美國經濟情勢轉佳,已成為其操作獲致總統大選勝利的不二法門。
 
誠如特朗普指出,長期以來全球經濟環境對於美國並不公平,美國過去所簽署的自由貿易協定,是造成美國貿易赤字不斷劇增,以及導致就業機會加速外流的重要原因,使得近年以來美國逐漸失去世界主導地位。換句話說,特朗普認為在擔任總統後迄今,其在維護美國利益上所扮演的角色非常成功,已經使得美國重新返回榮耀。亦即未來惟有在特朗普取得連任執政下,美國始能更進一步落實其所倡議的“美國優先”、“美國第一”理念,讓美國從“美國再次偉大(Make America Great Again)”昇華至“美國持續偉大(Keep America Great)”之願景,進而持續扮演全球主導地位。
 
在此同時,回顧特朗普成功入主白宮之後可以發現,馬上以取得公平貿易為理由,重新啟動談判維護美國利益。此一期間,特朗普除了簽署退出TPP、巴黎協議等國際組織之外,重新啟動與重要貿易的國家進行談判,要求必須納入對美國公平的條件。這些貿易談判例如:去年9月與韓國完成簽署新版貿易協定,同意提高美國汽車進口配額,以及接受美國減少韓國30%鋼鐵輸美配額,換取美國對進口鋼鐵課徵25%關稅的永久豁免。去年10月與加、墨兩國完成簽署新版貿易協定(USMCA)取代之前北美自由貿易協定(NAFTA),在USMCA協定中,美國提高加、墨兩國輸美汽車所享有的免稅條件(將北美自製比率提高至75%),同時訂定16年落日條款。此外,則是分別與中國大陸、日本及歐盟展開貿易協定談判。
 
不可否認,在美國重新啟動與重要貿易國家進行談判的過程中,其中與中國大陸的貿易談判最為受到國際社會矚目,雖美國相當在意對中國大陸的貿易赤字不斷增加,但美國最為難以忍受的是所謂中國大陸“剽竊”知識產權,已嚴重威脅美國在全球高端科技產業上的主導地位。美國認為,唯有針對中國大陸進口產品加徵關稅,始能迫使中國大陸配合落實保護知識產權,尤其近年中國大陸面對經濟成長逐漸走緩壓力之下,理應急切希望與美國達成簽署貿易協議,若能夠拖延對中國大陸的貿易談判時間,則反而更加有利美國換取更多利益空間,使得特朗普並不急於達成中美貿易談判協議。

毫無疑問,在特朗普以“美國優先”、“美國第一”為治國核心理念下,絕不允許任何國家可以取代美國,甚至無法接受任何國家可以挑戰美國,一旦發現有如此的國家,美國將會卯足勁力擊敗對手,藉以排除對美國霸權地位之威脅。事實而言,全球金融風暴之後,中國大陸經濟規模在兩年內超“德”越“日”,僅次美國,加上產業科技快速進步,若以目前中國大陸整體實力而言,已具備日益充分的條件威脅美國霸權地位。換句話說,面對中國大陸經濟實力威脅之下,以美國優先、美國第一的貿易政策,是可以作為其操作獲致總統大選重要議題及獲致勝利的不二法門。
 

美欲以縮減貿易逆差和保障知識產權為藉口,實施打擊中國策略

 
至於特朗普針對中國大陸在操作貿易議題上所採取的策略,其實可以大致歸納包括:
其一,以縮減貿易逆差為前提,間接打擊中國大陸實體經濟活動。隨着中美貿易爭端延燒,在迫使中國大陸更加開放市場的同時,讓兩國的景氣呈現反差現象。目前美國實體經濟活動呈現前所未有熱絡,2018年經濟成長2.9%,今年首季達到3.2%。此外,依據美國勞工部門所呈現的資料顯示,四月失業率更下降至3.6%,創下1970年以來最低失業率水準。再者,美國道瓊工業指數和納斯達克指數在經過最近短暫回檔修正之後,再度攻堅向上,目前主要股價指數亦在相對高檔位置。相對中國大陸實體經濟活動,自從去年貿易爭端以來,國際社會普遍認為中國大陸經濟將會呈現走緩現象,其資本市場更是因貿易爭端而急劇轉折波動。亦即在中國大陸經濟下行風險提高下,無形之中重挫其快速崛起對美國主導全球地位之威脅。
 
雖目前中國大陸對美國享有巨大的貿易順差是無法否認的事實,但美國是否佔有世界貿易大國地位與美國第一之間並不必然存在等號之關係。其實,貿易逆差既為進口與出口之差,也是消費與儲蓄之差,更是使用與生產之差,三者屬於恆等。若美國民眾消費習慣沒有調整,則美國長期所存在的貿易逆差難以縮小。因此,特朗普所採取的策略是將其對中國大陸的貿易逆差,轉為對其他國家的貿易逆差,根本不易使得美國從“再次偉大”昇華至“持續偉大”。也就是說,中美之間偌大的貿易失衡,其反映的是兩國競爭條件之消長變化,顯示特朗普操作縮減貿易逆差議題,與其說是促進美國廠商回流投資,創造就業機會,不如說是打擊中國大陸實體經濟活動,削弱中國大陸貿易實力。
 
其二,以保障知識產權為藉口,防止中國大陸高端科技超越領先。面對近年中國大陸高端科技產業快速崛起壓力之下,特朗普了解中美產業競合,是競爭遠多於合作關係,若能針對高端科技產業採取嚴格管制措施,將會造成中國大陸外資跨國高端科技廠商難以發展,最後被迫必須離開中國大陸前往美國投資,除了可以藉此防堵中國大陸高端科技產業“彎道超車”之外,甚至導致其產業結構轉型受到衝擊,達到“一石兩鳥”之效,確保高端科技主導地位。
 
亦即美國在對付中國大陸高端科技產業發展上,包括:科技產業政策(中國製造2025)、重點科技產業(華為電信)、科技合作及科技人才交流等範圍;在對付手段上,雖以佯攻貿易與關稅為領域,但真正標的則是以科技產業知識產權、商業機密為核心。至於具體措施方面,則是利用關稅施壓中國大陸,造成中國大陸出口面對巨大壓力,迫使中國大陸走上談判,然後在談判上指出所有所謂“不公平貿易、不透明貿易”罪狀,最後要求中國大陸在相關制度、法律、政策及執行上作出讓步,配合承諾進行調整。
 
面對2020年11月美國總統大選來臨,雖美國多數民眾並不認同特朗普的行事風格,但在意識型態上,卻又普遍滿意特朗普的經濟成果。此對特朗普來說,與其急切達成中美貿易協議,不如進入延長戰火累積民間聲望,反而更為有利取得連任。尤其與日本、歐盟的貿易談判尚未完成,若能夠緩衝換取更多時間,則將有助於其提出對外貿易談判成果;此外,在“美國優先”、“美國第一”理念下,藉此凝聚美國內部對大陸威脅氛圍之共識,將大陸議題形塑為競選主軸之一,更是可以充分發揮其從“美國再次偉大”昇華為“美國持續偉大”選戰策略,進而成功取得總統連任。
 
整體而言,最近20年以來,中國大陸在經濟上所呈現的成就感前所未有,在亞太區域中所扮演的的影響力與日俱增。因此,中美貿易爭端復燃對中國大陸的長期發展而言,在跨過此次門檻後,預估將會更進一步促進中國大陸經濟轉型以內需為主導型態,或許在不久的未來其內需市場規模可能超越美國市場,甚至可以藉此機會發展建立一套自主科技體系。俗語云:“塞翁失馬,焉知非福”。畢竟,中國大陸腹地廣、迴旋空間大,加上“一帶一路”沿線需求及全球其他地區市場潛力,這些已成為中國大陸化危機為轉機的最佳機會。


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