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從歷史的經驗觀察中美貿易爭端可能動向
Observing the possible direction of China-US trade conflict from the perspective of history
戴肇洋 [第3425期 2018-08-27發表]

戴肇洋
   台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。
 
在中美雙方開始對彼此160億美元的產品加徵關稅清單自8月23日起生效之同時,美國白宮首席經濟顧問Larry Kudlow 8月16日證實,中國商務部副部長王受文已經受邀訪美,於8月下旬再度與美國財政部副部長瑪律帕斯(David Malpass)舉行貿易諮商談判。此次為中美兩國高層代表於今年5、6月間先後輪流在北京、華府針對雙方貿易摩擦相關議題進行三個回合諮商談判因歧見而陷入中止,7月6日中美貿易戰爭正式開打後,雙方代表再度重啟諮商談判,為兩國、亞太地區乃至全球經濟的轉機帶來一線曙光。
 

美國處理國際經濟議題

均以本身利益為優先考量

 
雖中美兩國重啟貿易諮商談判是國際社會極為樂見的發展,但迄今為止雙方各自有堅持的底線,尤其特朗普總統(Donald Trump)不斷對外公開宣示,將會以堅定的決心實施對中國的貿易政策,以保護美國取得較佳的協議內容;同時,告知中國政府,不容低估美國政府對處理中美貿易爭端,積極解決包括:持續四年超過3,000億美元貿易逆差、市場准入門檻偏高,以及知識財產被盜及技術轉讓要求等不公平、不合理行為的決心。
 
然而,中美兩國是否能夠透過此次諮商談判打破僵局,進而解決貿易爭端,其中最重要的關鍵在於,雙方必須在“對等”、“誠信”的基礎之上,進行對話和溝通。尤其長期以來,美國在處理國際經濟議題上,均是以本身利益為優先考量,一旦其利益受到威脅,美國通常採取各種手段達到制裁對手目的,其中面對與他國的貿易逆差諮商談判,並非將自己具有順差優勢的服務貿易納入考量,而是以製造貿易作為聚焦核心。這些實例包括:
 
其一,日本於二次世界大戰後,在美國軍事保護下,積極從事產業復興發展,快速擺脫戰敗陰霾,同時利用關稅優惠促進貿易快速增長,讓其經濟從1970年代起崛起為全球經濟強權。在此同時,隨着美國對日本之貿易逆差不斷擴大,加上財政收支逆轉,導致美國陷入前所未有的“雙重赤字”之危機,在其本身利益受到威脅下,1985年9月22日美國聯合其他七大工業國家財政部長和央行行長於美國紐約廣場飯店會晤後共同簽署“廣場協議(Plaza Accord)”,逼迫日幣大幅升值。其結果使得日本呈現資產泡沫、消費停滯,造成產業大量外移,最後導致經濟陷入失落困境。
 
其二,美蘇冷戰(從1980到1990年代)期間,隨着東歐國家民主意識日益崛起,美國為能主導全球利益,攜手沙特阿拉伯及中東產油國家,將國際石油期貨市場油價壓低到一桶20美元水準長達20年,一般開採石油成本每桶需要四、五十美元,使得蘇聯石油出口大幅下降,造成貿易收支陷入赤字,進而威脅經濟增長。其結果導致蘇聯經濟、政治、軍事皆告瓦解,最後因蘇聯潰散結束冷戰而使得美國藉此成為全球霸權。
 
▲在世界貿易組織總理事會7月26日舉行的會議上,中國常駐世貿組織代表張向晨駁斥了美國對中國經濟模式的指責。圖為7月26日,在位於瑞士日內瓦的世界貿易組織總部,中國常駐世貿組織代表張向晨(左)與美方代表進行面對面溝通。(新華社圖片)  
 
其三,2000年歐元整合之後,其經濟整體表現極為亮眼,在政策選擇上逐漸擺脫美國影響;但是,2007年部分國家政府因財政赤字過高而引發次貸危機,使得歐元國家經濟呈現衰退現象。雖這些歐元國家發行主權債務挽救公債,但由於持續發債,加上2008年遭逢全球金融風暴,美國標準普爾(Standard and Poors (S&P))、穆迪(Moody’s Corporation)、惠譽(Fitch Group)等三大信用評級公司趁機共同調降歐洲國家主權債務評級,頗讓歐元國家政府借貸無門,必須以更高的利率融資。其結果終於造成2010年歐元國家陷入歐債危機,導致之後三、四年期間陷入經濟欲振乏力。
 
從上述過去美國處理國際經濟議題的歷史經驗可以發現,其本身利益仍然為優先考量的選擇。事實而言,2017年1月特朗普上任美國總統之後,我們從其執政許多重要的政策方向進行觀察,不論是實施金融鬆綁管制、退出跨太平洋夥伴關係協定(The Trans-Pacific Partnership,TPP)、撕毀國際氣候變遷公約,抑或是採取租稅減免方案、加強基礎建設投資、引發貿易戰爭等,其實相當程度均是具有節奏及主軸,尤其特朗普總統在執政願景作為上,一切政策以“美國利益”為優先,“讓美國再偉大”作為考量。
 
亦即在美國以本身利益為優先考量思維暈染下,面對2001年中國加入世界貿易組織(WTO)之後,隨着出口大幅增長躍升成為世界工廠,讓其經濟在極短期間快速崛起超“德”越“日”為經濟大國之同時,其與美國之間的貿易、科技、軍事、石油等領域相互矛盾,似乎也呈現了微妙變化趨勢,兩國從製造強國至科技強國之戰,甚至延伸從地緣經濟至區域經濟之爭。很顯然地,已快速崛起的中國經濟實力,將逐漸威脅美國獨尊全球的經濟霸權,最後終於以貿易逆差的縮減為理由,引發此次中美貿易爭端。
 

中美重啟貿易諮商談判

存在數個爭端焦點

 
儘管,目前中美兩國希望恢復貿易諮商談判;但是,迄今國際社會許多分析報告均是認為,雙方其實仍存在許多可能陷入僵局的爭端,若要解決其中任何一項歧見,則將使得中國必須重新思考其整體發展模式,以達到兼顧國家之最佳利益。因此,未來雙方在第四回合貿易諮商談判過程中,若彼此態度持續強硬,則恐將難以完全解決其所面對的問題。茲將中美兩國重啟貿易諮商談判可能存在爭端,大致歸納如下:
 
首先,美國認為中國實施改革開放政策以來,並未放棄對生產工具的掌控,尤其迄今國有企業資產仍是佔全國工業的四成左右,而且包括多家頗具有規模的金融行庫。由於國有企業生存發展一直是中國政府擴大經濟影響力道的重要環節,美國要求中國加強國企改革及私有轉型,恐將削弱政府對經濟的掌握,甚至影響對風險之管控,此與中國為建立具有“中國特色社會主義制度”的發展方向產生衝突。
 
其次,美國指責中國國有企業長期依賴政府關係及國營銀行貸款擴張企業經營版圖,一旦經濟增長減緩造成產能明顯過剩,則將其產品大量流入國際市場,打擊各國就業市場。雖近年中國已經開始進行“供給面結構性改革”,但如果按照美國所要求的速度大幅削減產能,不但可能帶來失業人口,甚至引發社會不安。
 
再者,美國認為中國利用中央龐大資源,以計劃經濟的思維推動產業政策,嚴重威脅市場公平競爭。亦即近年以來,中國隨着經濟快速崛起,為能提高產業價值鏈結,積極推動“中國製造2025(Made in China 2025)”計劃,同時將資源集中於補貼十項關鍵產業領域,藉此邁向製造強國。由於美方認為這個計劃帶來威脅,同時侵犯美方知識財權利益,甚至違背市場公平競爭行為,誠如美國商務部長羅斯形容其目的在於攻擊“美國靈魂”,所以在之前雙方進行貿易諮商談判時,特別要求中國停止透過國家資源補貼“中國製造2025”計劃所涉及的相關領域。
 
此外,美國指責中國在投資其重要產業領域時,強迫要求外國汽車、航太等企業必須與其建立合資企業,同時利用其市場誘因移轉分享科技。雖中國主張透過合資行為縮小中外產業技術差距構想,符合世界貿易組織(WTO)對新興國家的規範之理念,並未存在相互矛盾,但此一政策反而成為美國對中國產品加徵關稅原因之一。
 
另一方面,美國認為中國面對全球網際網絡普及之下,建立頗嚴格的“網絡主權”安排,加強掌控通訊交流。尤其去年中國政府以保障隱私及知識財產為理由,除要求外資企業在地儲存數據外,同時禁止外資企業在地擁有經營自有數據中心,使得美國企業因難以在中國網絡市場取得合理佔有比率,而要求取消限制,此將成為此次雙方諮商談判聚焦項目之一。
 

或朝向妥協格局

 
在此同時,回顧中美貿易爭端以來,尤其美國從7月6日起對中國實施第一階段340億美元產品開始課徵25%的關稅及第二階段160億美元課徵25%的關稅(實施日期未定),中國決定“以牙還牙”以同等之規模報復之後,雙方在各自利益考量下,逕自採取你來我往不斷延伸進行加徵產品關稅,已衝擊至全球貿易秩序。不過,7月11日之後,若從雙方的互動往來的過程加以觀察,中美兩國似乎希望透過重啟貿易諮商談判,避免引發貿易戰爭,頗有偃旗息鼓之勢。這些現象包括:
 
7月11日美國參議院以88票對11票通過一項非約束性提案,主張國會依據《貿易擴展法案》第232條課徵關稅擁有發言權力,以擴大參議院監督總統關稅政策的作用。雖該項提案無法強制白宮進行任何調整,但卻反映主張自由貿易主義的共和黨國會議員希望採取立法行動,以限制同為共和黨的特朗普總統持續我行我素採取過度貿易保護主義政策。同時,7月11日美國商務部發佈公告,與中興通訊簽署第三方託管的協議,在中興通訊完成第三方託管賬戶支付4億美元保證金額,以及同意更換董監事、董事長高層管理團隊後,美國解除供應廠商出售零組配件禁令。
 
▲國際貨幣基金組織(IMF)首席經濟學家莫里斯·奧布斯特費爾德近日接受新華社記者專訪時表示,美國試圖通過加徵關稅來削減貿易逆差的做法是誤入歧途。 (新華社圖片)  
 
接着,7月12日美國特朗普總統在訪問布魯塞爾提及中美貿易爭端時特別指出,雖兩國貿易存在歧見,但認為“美國最終將會與中國進行安排良好的協議”,頗有軟中帶硬意味,表示目前中美貿易爭端所陷入的僵局遲早將會和平落幕,而且按照美國期待暫時能讓美方獲利了結。接着,7月13日美國商務部長羅斯(Wilbur Ross)指出,雖解除對中興通訊的禁令,但商務部將會密切注意其行為,嚴格遵守美國法律規定,以及商務部之下“工業及安全局(BIS)”將設置負責中興通訊的法律遵循小組,藉以掌控中興通訊是否履行協議;若未來中興通訊發生其他違規事件,BIS可以啟動十年禁令。
 
至於中國方面,中國商務部副部長王受文7月11日說明,在遭遇貿易問題時應該進行協商對話,以找到最佳的解決方法。此外,7月12日商務部發言人高峰回應,中美雙方尚未針對重啟諮商談判進行接觸,雖中國將採取必要的反制步驟,但尚未具體提出將採取的報復內容。另一方面,中國官方媒體在報道中美貿易爭端新聞時,也是採取避免提及“中國製造2025”計劃,以降低美國的誤會。
 
不過,值得一提的是,在中美雙方尚未安排正式會談的同時,中國國家副主席王岐山先後接見美國芝加哥市長易曼紐(Rahm Emanuel),針對中美關係和兩國地方合作深入交換意見,以及美國特斯拉汽車(Tesla Motors)董事長馬斯克(Elon Musk),針對有意前往上海建廠進行討論;此外,加上雙方低階層官員之間持續進行協商對話。由此似乎顯示,中美雙方希望避免因貿易爭端的延伸而波及兩國之經濟交流合作。
 
其實,中國在面對中美貿易爭端呈現強硬的同時,已經公開宣示:將會採取大幅放寬部分行業准入限制、加強保護知識財產,降低強制技術轉讓、主動擴大進口等措施,在表面上看似矛盾,其實正在表達善意。相對美國最近在處理國際關係模式上,則是不斷呈現鬥而不破現象,尤其特朗普總統喜歡依據民調結果調整其政策,例如美國此次針對中興通訊實施500億美元制裁,特朗普總統滿意度呈現上升現象,針對中國產品2,000億美元提出加徵關稅,其滿意度卻未受到肯定。因此,個人認為,中美兩國未來在處理貿易爭端議題進行諮商談判時,將會朝向妥協格局。
 
整體而言,今年以來中美兩國貿易爭端所引發的劍拔弩張,或許是中國採取的讓步措施不足,造成美國不太滿意;不過,美國以本身利益為優先考量,逕自採取單邊主義保護貿易措施,更是違背國際社會所遵循的自由貿易精神。因此,中國未來若願意增加妥協空間,例如嘗試大量購買美國產品,則美國或許將會退讓一步,甚至縮減2,000億美元產品加徵關稅。畢竟,從歷史的經驗顯示,在經濟上引發貿易戰爭,最後一定陷入雙輸格局,沒有任何贏家,中美雙方進行理性諮商談判,似乎已成為未來兩國的最佳選擇。


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